Vấn đề phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương ở Việt Nam

n phân cấp hợp lý, rõ ràng 
về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm giữa 
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, 
cơ quan ngang Bộ và Ủy ban nhân dân tỉnh, 
thành phố trực thuộc Trung ương, bảo đảm 
sự quản lý thống nhất của Chính phủ, phát 
huy tính chủ động, trách nhiệm, tinh thần 
sáng tạo của chính quyền địa phương. Nghị 
quyết cũng đã xác định các nguyên tắc phân 
cấp quản lý. Các lĩnh vực cần tập trung phân 
cấp quản lý trong giai đoạn 2016-2020 được 
xác định trên các mặt: quản lý ngân sách 
nhà nước; thực hiện quyền, nghĩa vụ của 
chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp 
nhà nước và phần vốn nhà nước đầu tư vào 
doanh nghiệp; quản lý đầu tư; quản lý công 
vụ, cán bộ, công chức, viên chức; quản lý 
đất đai. 
Ngoài ra, còn phải kể đến một số văn 
bản pháp luật quy định phân cấp đặc thù 
cho địa phương, như: Luật Thủ đô năm 
2012 với các quy định phân cấp, phân 
quyền riêng cho Thủ đô Hà Nội, Nghị định 
số 93/NĐ-CP ngày 12/12/2001 của Chính 
phủ về phân cấp quản lý một số lĩnh vực 
cho thành phố Hồ Chí Minh, Nghị định số 
48/NĐ-CP ngày 24/4/2017 của Chính phủ 
Quy định một số cơ chế, chính sách tài 
chính - ngân sách đặc thù đối với thành phố 
Hồ Chí Minh.
Vấn đề phân cấp 19
Nhìn chung, các quy định pháp luật về 
phân cấp, phân quyền đã đem lại lợi ích 
cho cả Trung ương và địa phương, ngày 
càng được mở rộng trên các lĩnh vực, sâu 
về mức độ, đã nhận được phản ứng tích 
cực từ các địa phương. Tuy nhiên, còn 
không ít vấn đề đặt ra. Năm 2017, Viện 
Khoa học tổ chức nhà nước (Bộ Nội vụ) 
đã hoàn thành Báo cáo tổng hợp kết quả 
Dự án Điều tra đánh giá thực trạng và 
đề xuất giải pháp hoàn thiện phân cấp 
quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa 
phương. Dự án xem xét về phân cấp quản 
lý giữa Trung ương và địa phương trên có 
thể nói có quy mô lớn nhất hiện nay, toàn 
diện các mặt quản lý ở địa phương. Báo 
cáo cho thấy có sự phân cấp mạnh mẽ của 
Trung ương cho địa phương và giữa các 
cấp chính quyền địa phương. Tuy nhiên, 
bất cứ lĩnh vực nào cũng có rất nhiều vấn 
đề đặt ra qua điều tra và theo ý kiến của 
các địa phương1. Trong Báo cáo số 1219/
BC-BNV Tổng kết 3 năm thi hành Luật 
Tổ chức chính quyền địa phương ngày 
23/3/2019, Bộ Nội vụ cũng đã có một 
số nhận xét như sau: “Một số nhiệm vụ, 
quyền hạn của chính quyền địa phương 
cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã chưa được 
quy định rõ “và”Việc phân công, 
phân cấp, phân quyền giữa các ngành, các 
cấpchưa hợp lý, mạnh mẽ, đồng bộ”.
Một vấn đề có tính nguyên tắc là 
phân cấp, phân quyền phải bảo đảm được 
sự kiểm soát của Trung ương đối với địa 
phương. Trong thực tế, việc thực hiện các 
nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp, phân 
1 Báo cáo Tổng hợp kết quả Dự án “Điều tra đánh 
giá thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện 
phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và 
địa phương”, Chủ nhiệm: TS. Trần Văn Ngợi, Viện 
trưởng Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, 
Hà Nội, 2017, tr. 45-142.
quyền của chính quyền cấp tỉnh, của địa 
phương đặt ra không ít các vấn đề. Đó 
là tình trạng trung ương thiếu thông tin, 
thiếu sự kiểm soát đối với việc thực hiện 
các nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp, phân 
quyền, một số địa phương thực hiện nhiệm 
vụ, quyền hạn mang tính cục bộ, sự vi 
phạm pháp luật Điển hình về tình trạng 
thiếu kiểm soát của Trung ương cũng như 
năng lực tự kiểm soát của chính quyền địa 
phương qua các vụ việc vi phạm như: thu 
hồi đất ở Thủ Thiêm (thành phố Hồ Chí 
Minh) (Thu Hằng, 2018), vi phạm xây 
dựng công trình trong rừng phòng hộ tại 
Sóc Sơn (Hà Nội) (Vương Trần, 2019), 
mua bán đất công ở Đà Nẵng trong vụ 
án Vũ Nhôm (Xuân Tùng, 2019), các sai 
phạm pháp luật trong xây dựng của Tập 
đoàn Mường Thanh (Nam Trần - Trí Tuệ, 
2019), vụ lừa dối xuất xứ hàng hóa điện tử 
của Tập đoàn Asanzo (Nhóm phóng viên 
Tuổi trẻ, 2019)
3. Một số nhận xét và kiến nghị 
Qua nghiên cứu quá trình phân cấp, 
phân quyền của Nhà nước Việt Nam từ năm 
1945 đến nay, có thể nêu những nhận xét 
chung sau: 
Thứ nhất, phân cấp, phân quyền giữa 
chính quyền trung ương và chính quyền địa 
phương trong quản lý nhà nước và bảo đảm 
cung ứng dịch vụ công không xuất phát từ 
đòi hỏi chủ quan mà là yêu cầu khách quan 
của thực tiễn. Nó xuất hiện và được thực 
hiện ngay từ khi nền kinh tế tập trung quan 
liêu, bao cấp đang tăng mạnh và cấp bách 
trong điều kiện nền kinh tế thị trường định 
hướng xã hội chủ nghĩa. Phân cấp, phân 
quyền bắt đầu từ yêu cầu hợp lý hóa chức 
năng, nhiệm vụ quản lý, nâng cao hiệu lực, 
hiệu quả quản lý nhà nước, cung ứng tốt 
nhất dịch vụ công cho cộng đồng dân cư 
địa phương. Càng về sau, trong khuôn khổ 
Thông tin Khoa học xã hội, số 11.201920
nguyên tắc tập trung dân chủ, nó càng được 
nhận thức rõ hơn về yêu cầu dân chủ hóa 
đối với chính quyền địa phương, cộng đồng 
dân cư địa phương.
Hiện nay, phân cấp, phân quyền vẫn là 
vấn đề lớn, có tính thời sự cao trong quan 
hệ giữa chính quyền trung ương với chính 
quyền địa phương ở nước ta. 
Thứ hai, tổng quát thành tựu và hạn 
chế trong phân cấp, phân quyền giữa 
chính quyền trung ương và chính quyền 
địa phương cho thấy, việc phân cấp, phân 
quyền giữa chính quyền trung ương và 
chính quyền địa phương nước ta vẫn đang 
tiếp diễn. Nguyên nhân là quy định pháp 
luật chưa hoàn chỉnh và chính quyền địa 
phương chưa thực thi tốt các nhiệm vụ, 
quyền hạn được phân cấp, phân quyền 
cũng như sự kiểm soát của Trung ương 
còn hạn chế. Cụ thể là chưa xác định khoa 
học quan điểm tổng quát về vị trí, vai trò 
chức năng của chính quyền cấp tỉnh cũng 
như các cấp chính quyền địa phương khác 
để tiến hành phân cấp, phân quyền; phân 
cấp, phân quyền không rõ, thiếu mạch lạc; 
công tác phân cấp, phân quyền cũng tiến 
hành không thật bài bản, thiếu tiêu chí 
cũng như chương trình kế hoạch một cách 
rõ ràng; tồn tại vấn đề lợi ích giữa Trung 
ương và địa phương làm cản trở việc phân 
cấp, phân quyền Trong thực hiện nhiệm 
vụ, quyền hạn phân cấp, phân quyền, kiểm 
soát của chính quyền trung ương đối với 
chính quyền địa phương về tính hợp pháp, 
hợp lý trong thực hiện các nhiệm vụ, quyền 
hạn còn bất cập. Việc thực hiện và các bảo 
đảm cho việc thực hiện nhiệm vụ, quyền 
hạn được phân cấp, phân quyền của chính 
quyền địa phương còn khiếm khuyết, hạn 
chế. Điều đó thể hiện ở sự thiếu năng lực 
quản lý trong nhiều vụ việc sai trái pháp 
luật của chính quyền, đặc biệt là trên các 
lĩnh vực đất đai, xây dựng, giáo dục..., có 
thể dễ dàng thấy được những điều này qua 
các phương tiện truyền thông. 
Thứ ba, một điểm rất đáng chú ý thể 
hiện sự đổi mới trong nhận thức là việc 
Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa 
phương xác định rõ các nhiệm vụ, quyền 
hạn cho chính quyền địa phương qua việc 
phân định thẩm quyền giữa cơ quan nhà 
nước trung ương và chính quyền cấp tỉnh 
dưới hình thức phân quyền bên cạnh hình 
thức phân cấp. Sự hiện diện yếu tố “phân 
quyền” trong xác định thẩm quyền cho 
chính quyền địa phương là thể hiện nhận 
thức có tính cách mạng về vị trí, vai trò 
cũng như tương quan giữa chính quyền 
trung ương và chính quyền địa phương. 
Cùng với nhận xét trên đây, xuất phát 
từ quan niệm và thực tiễn phân cấp, phân 
quyền hiện nay, xin có mấy đề xuất sau:
Một là, cần xây dựng, hoàn thiện luận 
cứ khoa học hoàn chỉnh lý luận về phân 
cấp, phân quyền trong các điều kiện cụ 
thể Việt Nam. Cho đến nay, có số lượng 
lớn các công trình nghiên cứu về vấn đề 
này, nhưng còn tản mạn, thiếu sự nghiên 
cứu tổng hợp, phân tích đầy đủ những 
thành quả nghiên cứu đó. Trong đó, mục 
tiêu quan trọng là làm rõ được tính quy 
luật của phân cấp, phân quyền giữa chính 
quyền trung ương - địa phương và cả giữa 
các cấp chính quyền địa phương; tính đặc 
thù, các nguyên tắc, điều kiện phân cấp, 
phân quyền ở Việt Nam; vấn đề lợi ích 
cấp, ngành; kiểm tra, giám sát của Trung 
ương đối với địa phương; các yếu tố tác 
động đến phân cấp, phân quyền... 
Ở nhiều nước, phân cấp, phân quyền 
quản lý đã đi xa hoặc rất xa chúng ta trong 
vấn đề này. Phân cấp, phân quyền có kiểm 
soát về nguyên tắc là cơ sở, điều kiện cho 
sự phát triển. Sự chậm trễ, trì trệ trong phân 
Vấn đề phân cấp 21
cấp, phân quyền hiện nay gây cảm giác rằng 
chúng ta nói tốt về phân cấp, phân quyền 
giữa Trung ương và địa phương nhưng thực 
tế thì nhận thức vấn đề chưa thật rõ và toàn 
diện, tính đến các chiều khác nhau trong 
phân cấp, phân quyền. Khi nhận thức khoa 
học về phân cấp, phân quyền còn hạn chế 
hay hoài nghi thì không thể có được niềm 
tin cũng như quyết tâm chính trị cao trong 
công việc không dễ dàng này.
Hai là, trong nhiều văn bản chính trị, 
pháp lý, đánh giá của Đảng và Nhà nước 
đều thấy thường xuyên đặt vấn đề phải đẩy 
mạnh phân cấp, phân quyền giữa chính 
quyền trung ương với chính quyền cấp tỉnh 
và giữa các cấp chính quyền địa phương. 
Nghị quyết số 18-NQ/TW Một số vấn đề 
về tiếp tục đổi mới, sắp xếp bộ máy của hệ 
thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu 
lực, hiệu quả ngày 25/10/2017 của Ban 
Chấp hành Trung ương Đảng vẫn xác định 
một trong những giải pháp là “Thực hiện 
phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp lý 
giữa Trung ương và địa phương, giữa cấp 
trên và cấp dưới, gắn quyền hạn với trách 
nhiệm; đồng thời, xây dựng cơ chế kiểm 
soát quyền lực chặt chẽ”.
Phân cấp, phân quyền không thể làm 
trong một lần, bởi công việc này phụ thuộc 
vào sự phát triển kinh tế - xã hội và các 
yếu tố khách quan, chủ quan khác, nói cách 
khác phân cấp, phân quyền có tính “động”, 
nhưng có thể thực hiện việc phân cấp, phân 
quyền một cách căn bản, tính “động” chỉ 
là các biến động nhỏ cần sửa đổi, bổ sung. 
Trạng thái phân cấp, phân quyền này có 
thể thấy ổn định ở nhiều nước phát triển 
và đang phát triển. Chúng ta chưa đạt tới 
trạng thái đó, vẫn còn trong tình trạng đòi 
hỏi phân cấp, phân quyền “mạnh mẽ”. 
Để đạt được sự phân cấp, phân quyền 
ổn định giữa Trung ương và địa phương 
cũng như giữa các cấp chính quyền địa 
phương, cần triển khai mạnh công việc này 
một cách toàn diện và mức độ hợp lý các 
lĩnh vực quản lý và cung ứng dịch vụ công. 
Trên cơ sở nhận thức lý luận và xuất phát từ 
thực tiễn, cần nghiên cứu xây dựng các tiêu 
chí, điều kiện phân cấp, phân quyền, từ đó 
xây dựng chương trình, kế hoạch, nhiệm vụ 
và trách nhiệm của các cấp, ngành, lộ trình 
cụ thể và tổ chức thực hiện trong phân cấp, 
phân quyền. Hiện nay, cần tạo được một mặt 
bằng phân cấp tương đối hoàn chỉnh giữa 
chính quyền trung ương và chính quyền 
địa phương, giữa các cấp chính quyền địa 
phương. Theo đó, sự phân cấp, phân quyền 
tiếp theo chỉ là sự hoàn chỉnh, cá biệt. Rất 
nhiều vấn đề phân cấp, phân quyền được 
đặt ra mà một bộ phận quan trọng đã được 
phát hiện trong các báo cáo nêu trên của Bộ 
Nội vụ sẽ được xem xét, xử lý theo chương 
trình, kế hoạch này.
Tất nhiên, trong phân cấp, phân quyền 
không chỉ có điều tốt. Cần có sự cân nhắc 
toàn diện các mặt và lường trước mặt trái 
có thể có để lựa chọn phương án phân cấp, 
phân quyền tốt nhất, đồng thời có biện pháp 
dự phòng. 
Ba là, thực tiễn cho thấy không tránh 
khỏi bất cập, sự vi phạm pháp luật không 
mong muốn từ phía chính quyền cấp tỉnh 
trong thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn 
được phân cấp, phân quyền. Trong bối 
cảnh đó, bên cạnh việc nâng cao năng lực, 
trách nhiệm của cán bộ, công chức, thực 
hiện minh bạch, trách nhiệm giải trình, 
sự tự kiểm tra, giám sát của chính quyền 
cấp tỉnh thì kiểm tra, giám sát từ cấp 
trên, bên ngoài phải được xác định là một 
trong những biện pháp rất có hiệu quả. 
Vai trò hàng đầu trong công tác kiểm tra, 
giám sát nhà nước đối với chính quyền 
địa phương là Chính phủ, các bộ, ngành. 
Thông tin Khoa học xã hội, số 11.201922
Cần có các biện pháp tăng cường trách 
nhiệm tích cực và định rõ trách nhiệm 
pháp lý đối với người có chức trách kiểm 
tra, giám sát, trước hết là người đứng đầu 
và người trực tiếp thi hành công vụ trong 
cơ quan nhà nước trung ương khi không 
phát hiện, xử lý theo thẩm quyền đối với 
những bất cập trong quản lý, các hành vi 
phạm pháp, sai trái của chính quyền địa 
phương. Trong trách nhiệm kiểm tra, giám 
sát đối với chính quyền địa phương, trách 
nhiệm của cơ quan nhà nước Trung ương 
là phải biết và phải xử lý theo thẩm quyền 
và chịu trách nhiệm mỗi khi có vấn đề tại 
địa phương. 
Một hướng giám sát rất hiệu quả đối 
với hoạt động của chính quyền cấp tỉnh 
cũng như chính quyền địa phương nói 
chung cần đặc biệt quan tâm là sự tham 
gia giám sát của các tổ chức xã hội, của 
người dân. Đây là lực lượng có tiềm năng 
to lớn đối với công việc này, cần biết coi 
trọng và trọng dụng nó trong thực tế. Cần 
thấy rằng, chính quyền địa phương tự 
quản ở nhiều nước, ngoài hình thức kiểm 
tra, giám sát của tòa án, của cơ quan cơ 
quan nhà nước cấp cao hơn, giám sát nhân 
dân mới là sức mạnh đặc biệt có sức nặng 
quan trọng. Đó là vì, trong nền dân chủ, 
quyền lực nhân dân được thể hiện qua khả 
năng lớn phát hiện các sai phạm, thiếu 
sót của chính quyền và tạo áp lực qua lá 
phiếu và các hình thức khác buộc chính 
quyền phải có những thay đổi, các xử lý 
cần thiết.
Bốn là, nhìn suốt quá trình lịch sử, 
trong khuôn khổ của nguyên tắc tập trung 
dân chủ, xu hướng vận động và phát triển 
của chính quyền địa phương nước ta từ 
thái cực tập trung cao đang đi dần về phía 
dân chủ, tập trung được thực hiện theo 
cách phù hợp với thực tế hơn. Nói cách 
khác, tính chất nhiệm vụ, quyền hạn của 
chính quyền địa phương nói chung, chính 
quyền cấp tỉnh nói riêng đang tiệm tiến 
đến gần tính chất nhiệm vụ, quyền hạn của 
chính quyền địa phương tự quản. Trong 
Luật Tổ chức chính quyền địa phương, sự 
hiện diện hai chữ “phân quyền” cho chính 
quyền địa phương là dấu hiệu căn bản 
phản ánh điều này. Nếu như phân quyền 
(bên cạnh phân cấp) cho chính quyền địa 
phương được bao gồm ở mức độ đáng 
kể các công việc công cộng gắn với đời 
sống dân cư địa phương thì chúng ta đã 
có hoặc có rất nhiều yếu tố của tự quản 
địa phương hay chính quyền địa phương 
tự quản. Chúng ta hoàn toàn có thể vượt 
qua được những rào cản để làm điều đó, 
bởi chính quyền địa phương tự quản là mô 
hình chính quyền địa phương không hoàn 
hảo về mọi mặt, nhưng có những ưu điểm 
căn bản trong việc phục vụ đời sống người 
dân địa phương, trong khuôn khổ lợi ích 
chung của quốc gia. Đó sẽ là chính quyền 
địa phương tự quản có tính đặc thù theo 
các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền 
Việt Nam 
Tài liệu tham khảo
1. Thu Hằng (2018), Dự án Thủ Thiêm 
sai phạm từ quy hoạch đến thu hồi đất, 
tái định cư, https://vietnamnet.vn/vn/
thoi-su/chong-tham-nhung/du-an-thu-
thiem-sai-pham-tu-quy-hoach-den-thu-
hoi-dat-tai-dinh-cu-475562.html
2. Vương Trần (2019), Xây dựng trái phép 
trên đất rừng Sóc Sơn: Sai phạm ở mức 
đáng báo động, https://laodong.vn/bat-
dong-san/xay-dung-trai-phep-tren-dat-
rung-soc-son-sai-pham-o-muc-dang-
bao-dong-664637.ldo
(xem tiếp trang 52)