Quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương trong chế độ sở hữu toàn dân ở Việt Nam

ế Fulbright), Xây dựng thể chế kinh tế: Hãy bắt đầu từ 
quyền tài sản, Báo Đầu tư (điện tử), 27/10/2015, https://baodautu.vn/xay-dung-the-che-kinh-te-hay-bat-dau-
tu-quyen-tai-san-d34598.html, truy cập ngày 5/01/2021.
4. Phương diện kinh tế, tức là việc thiết lập thẩm quyền của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng 
tài sản công dựa trên các cân nhắc về chi phí và lợi ích cũng là một yếu tố quan trọng trong cơ chế pháp lý về 
quản lý, sử dụng tài sản ở cấp chính quyền địa phương. Tuy nhiên, do khuôn khổ có hạn của bài viết, phương 
diện này chưa được đề cập.
120 Số 03 + 04 (427 + 428) - T2/2021
 CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
 Khía cạnh phân cấp hành chính trong địa phương bao hàm việc mang lại cho 
quản lý, sử dụng tài sản công thể hiện ở việc chính quyền địa phương quyền chủ động 
chính quyền địa phương được chính quyền tiến hành các giao dịch dân sự, ký kết hợp 
trung ương chuyển giao các quyền hạn và đồng phục vụ cho quá trình quản lý, sử 
trách nhiệm trong quản lý tài sản công. Việc dụng tài sản cũng như chịu trách nhiệm 
phân cấp về mặt hành chính đòi hỏi việc xác dân sự (trách nhiệm tài sản) khi thực hiện 
định thẩm quyền về quản lý tài sản phải phù các hành vi này.
hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan -Về chế độ trách nhiệm: Xuất phát 
được giao quản lý, sử dụng tài sản. Việc từ đặc thù về thẩm quyền như đã nêu ở 
phân cấp cũng đòi hỏi thiết lập các định trên, trách nhiệm của chính quyền địa 
mức, quy trình quản lý, sử dụng tài sản rõ phương trong quản lý, sử dụng tài sản 
ràng, minh bạch để các cơ quan địa phương công bao gồm cả trách nhiệm hành chính, 
thực thi thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản trách nhiệm chính trị và trách nhiệm dân 
của mình. Việc phân cấp giúp chính quyền sự. Trách nhiệm hành chính phát sinh từ 
trung ương tập trung vào việc hoạch định yêu cầu tuân thủ các quy định về nhiệm 
chính sách, xây dựng chiến lược, quy hoạch vụ, thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản; 
về quản lý tài sản, khi mà các hoạt động yêu cầu tuân thủ các quy trình và định mức 
thực thi về cơ bản đã được chuyển giao áp dụng đối với việc quản lý, sử dụng tài 
cho chính quyền địa phương. Chính quyền sản công và yêu cầu tuân thủ các nguyên 
trung ương chỉ ra các quyết định cụ thể đối tắc, mục tiêu của việc quản lý tài sản. Việc 
với các tài sản có ý nghĩa quan trọng. không tuân thủ các quy tắc này sẽ dẫn đến 
 Đối với khía cạnh tổ chức quyền lực việc chủ thể quản lý phải chịu các hình thức 
nhà nước và mối quan hệ giữa Nhà nước và kỷ luật hoặc có thể bị truy tố về mặt hình 
công dân, việc thực hiện quản lý, sử dụng tài sự. Ngoài trách nhiệm hành chính, chính 
sản công ở cấp chính quyền địa phương là quyền địa phương cũng phải chịu trách 
kênh quan trọng để tăng cường mối quan hệ nhiệm về mặt dân sự. Đây là trách nhiệm 
giữa chính quyền và người dân địa phương, đối với các đối tác khi ký kết, thực thi các 
là cơ sở để chính quyền địa phương thực hợp đồng phát sinh từ quá trình quản lý, 
hiện cam kết với người dân địa phương sử dụng tài sản và trách nhiệm ngoài hợp 
trong đảm bảo các dịch vụ công cơ bản đồng đối với những thiệt hại gây ra trong 
(giáo dục, y tế, vệ sinh môi trường, chiếu quá trình thực thi quyền quản lý, sử dụng 
sáng. v.v..) bảo vệ, giữ gìn tài nguyên thiên tài sản. 
nhiên, di sản văn hoá tại địa phương. Điều Bên cạnh các trách nhiệm pháp lý 
này cũng đòi hỏi bản thân chính quyền địa hành chính và dân sự, chính quyền địa 
phương phải có một không gian nhất định phương cũng phải chịu trách nhiệm chính 
để có thể chủ động ra quyết định phù hợp trị, được hiểu là “chế độ trách nhiệm đòi 
với những điều kiện đặc thù địa phương và hỏi các quan chức (chính trị) phải có 
với các quy tắc chung về quản lý, sử dụng được sự tín nhiệm của nhân dân hoặc của 
tài sản công. những người đại diện cho nhân dân”.5 
 Ở khía cạnh dân sự, thẩm quyền quản Xem xét mức độ tín nhiệm của người dân 
lý, sử dụng tài sản công của chính quyền đối với hoạt động quản lý, sử dụng tài sản 
5. TS. Nguyễn Sỹ Dũng, Vận hành chế độ trách nhiệm chính trị, Báo Nhân dân (26/10/2018), xem tại https://
www.nhandan.com.vn/hangthang/item/38049802-van-hanh-che-do-trach-nhiem-chinh-tri.html.
 Số 03 + 04 (427 + 428) - T2/2021 121
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
của chính quyền địa phương là một trong quản lý tài sản công nói chung. Từ năm 
những yếu tố quan trọng để có thể thúc đẩy 1998, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 
hơn hiệu quả quản lý, sử dụng tài sản công 14/1998/NĐ-CP ngày 06/3/1998 về quản lý 
của chính quyền địa phương. Trách nhiệm tài sản nhà nước, sau đó là Luật Quản lý, 
chính trị đòi hỏi chính quyền địa phương sử dụng tài sản nhà nước năm 2008 và gần 
phải giải trình trước người dân địa phương đây là Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 
trong việc đảm bảo quản lý, sử dụng tài năm 2017. Các văn bản này cho thấy, pháp 
sản công tại địa phương đúng mục đích, luật về quản lý và sử dụng tài sản công ở 
hiệu quả và mang lại lợi ích chung cho cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam 
người dân. Pháp luật cần có những cơ chế chủ yếu được nhìn nhận ở góc độ pháp luật 
cần thiết để đảm bảo thực hiện chế độ trách hành chính, trong đó chủ yếu là tài chính 
nhiệm này. công. Theo đó, tài sản do cấp nào quản lý 
 - Cơ chế giám sát: Do thẩm quyền và thì cấp đó quyết định việc đầu tư, mua sắm, 
trách nhiệm trong quản lý, sử dụng tài sản sử dụng: Bộ Tài chính thực hiện quản lý 
công của chính quyền địa phương không chỉ nhà nước đối với tài sản công tại khu vực 
được thiết lập trên phương diện hành chính hành chính sự nghiệp, tài sản của các dự 
mà cả phương diện chính trị và dân sự, việc án sử dụng vốn nhà nước; việc quản lý 
 nhà nước đối với tài nguyên, đất đai, tài sản 
giám sát không chỉ được thực hiện theo cơ 
 hạ tầng do các Bộ chuyên ngành thực hiện; 
chế hành chính, bởi cơ quan cấp trên với cấp 
 việc định giá đất do các cơ quan chức năng 
dưới (từ trên xuống) mà còn cần được thực 
 của địa phương xác định và UBND cấp tỉnh 
hiện bởi người dân đối với cơ quan quản 
 quyết định
lý ở địa phương (từ dưới lên). Do vậy, bên 
cạnh các quy định về thanh tra, kiểm tra, Cách phân định thẩm quyền như trên 
pháp luật cần thiết lập cơ chế giám sát cộng cho thấy sự chi phối của phương diện phân 
đồng đối với quá trình quản lý, sử dụng các cấp hành chính, trong khi yếu tố chính trị 
tài sản công tại địa phương thông qua việc hay dân sự chưa được chú trọng một cách 
trao quyền và tạo động lực. Quá trình quản thích đáng. Sự chi phối của phương diện 
lý, sử dụng tài sản công ở địa phương phải hành chính cũng thể hiện trong các quy 
được minh bạch hoá, người dân địa phương định về chế độ trách nhiệm và cơ chế giám 
phải được hưởng lợi từ quá trình này, được sát đối với quản lý, sử dụng tài sản ở cấp 
tham gia vào quá trình ra các quyết định chính quyền địa phương. Các quy định về 
 chế độ trách nhiệm chủ yếu mang tính hành 
quan trọng có ảnh hưởng đến lợi ích của họ. 
 chính, trách nhiệm về dân sự và chính trị 
Để giám sát có hiệu quả, người dân cũng 
 thiếu rõ nét. Khi thực thi quyền quản lý và 
cần được yêu cầu cơ quan nhà nước cung 
 sử dụng tài sản, chính quyền địa phương 
cấp thông tin về tài sản công, về quá trình 
 chủ yếu chịu trách nhiệm trước cấp trên. 
quản lý, sử dụng các tài sản này và đưa ra 
 Trách nhiệm dân sự mặc dù đã được quy 
những ý kiến của mình. 
 định nhưng chưa rõ ràng và chưa có cơ chế 
 3. Pháp luật về quản lý, sử dụng tài đảm bảo thực hiện. Thông thường, việc thực 
sản công ở cấp chính quyền địa phương hiện các trách nhiệm dân sự, nếu có phát 
 Pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản sinh, cũng thuộc quyền quyết định của cơ 
công ở cấp chính quyền địa phương ở Việt quan cấp trên và trong trường hợp cơ quan 
Nam đã trải qua một quá trình hoàn thiện cấp trên chấp thuận, việc thực hiện trách 
cùng với quá trình hoàn thiện pháp luật về nhiệm sẽ được đảm bảo. Ngược lại, nếu cơ 
122 Số 03 + 04 (427 + 428) - T2/2021
 CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
quan cấp trên không chấp nhận, trách nhiệm phản ánh khá nhiều trên các phương tiện 
dân sự sẽ khó được thực hiện. Đặc biệt, việc thông tin đại chúng, bao gồm tình trạng 
quản lý, sử dụng tài sản của chính quyền địa tham nhũng, đặc biệt là việc tham nhũng 
phương cũng ít được gắn với trách nhiệm liên quan đến quản lý, sử dụng đất đai; tình 
chính trị. Điều này gia tăng sự lệ thuộc của trạng khai thác tài nguyên tràn lan, trong đó 
chính quyền địa phương vào chính quyền có nạn phá rừng; tình trạng lãng phí trong 
trung ương ngay cả trong các quyết định cụ quản lý tài sản công Đáng chú ý, những 
thể về quản lý, sử dụng tài sản, trong khi vụ việc được phát hiện chủ yếu thông qua 
chính quyền trung ương không phải lúc nào hoạt động thanh tra, kiểm tra của cơ quan 
cũng nắm bắt được thực tiễn địa phương. cấp trên, ít có trường hợp là kết quả của 
 Việc giám sát đối với quản lý, sử việc người dân lên tiếng. Do vậy, thời điểm 
dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phát hiện thường khá muộn và hậu quả khó 
phương hiện nay chủ yếu được thực hiện khắc phục6. Những vấn đề này có thể được 
bằng cơ chế hành chính, thông qua thanh giảm thiểu nếu những bất cập về mặt pháp 
tra và kiểm tra hành chính. Vai trò giám lý như trên được khắc phục, bởi khi đó trách 
sát của nhân dân chủ yếu được thực hiện nhiệm của chính quyền trước người dân địa 
bởi cơ chế đại diện, thông qua Hội đồng phương rõ ràng hơn và người dân có cơ chế 
nhân dân, chưa hình thành cơ chế giám đầy đủ hơn để hưởng lợi cũng như tham gia 
sát cộng đồng. Hơn nữa, do thiếu cơ sở là một cách hữu hiệu vào quá trình quản lý và 
trách nhiệm giải trình của chính quyền địa sử dụng tài sản công tại địa phương.
phương trước người dân nên việc giám sát 
khó có thể đạt hiệu quả. 4. Hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử 
 dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa 
 Như vậy, ở Việt Nam hiện nay, pháp 
 phương ở Việt Nam
luật về quản lý và sử dụng tài sản công ở 
cấp chính quyền địa phương chủ yếu dựa Những phân tích ở trên chỉ ra rằng, việc 
vào cơ chế hành chính. Mặc dù áp dụng cơ hoàn thiện pháp luật về quản lý và sử dụng 
chế hành chính là cần thiết. Tuy nhiên, việc tài sản công ở cấp chính quyền địa phương 
chỉ chú trọng vào yêu cầu tuân thủ, chưa ở Việt Nam cần đi từ cách tiếp cận. Theo 
chú ý đến phát huy vai trò chủ động của đó, pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản 
chính quyền địa phương cũng như chưa công cần mở rộng cách tiếp cận ở cả góc độ 
chú ý phát huy vai trò của người dân địa dân sự (chú ý đến các cơ chế đảm bảo thực 
phương với tư cách là thành phần của sở thi quyền dân sự của chủ sở hữu và các 
hữu toàn dân và là người trực tiếp tương tác cơ chế về trách nhiệm dân sự) và chính trị 
với các tài sản công tại địa phương có thể (chú ý đến mối quan hệ giữa người dân địa 
coi là điểm thiếu sót trong cơ chế về quản phương và chính quyền địa phương trong 
lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền quản lý, sử dụng tài sản công) bên cạnh 
địa phương hiện nay. các quy tắc mang tính hành chính. Trên cơ 
 Những bất cập nêu trên phần nào lý sở cách tiếp cận đa diện này, các quy định 
giải cho những vấn đề nổi cộm phát sinh về thẩm quyền, chế độ trách nhiệm và cơ 
trong thực tiễn quản lý, sử dụng tài sản chế giám sát có thể được hoàn thiện theo 
công ở cấp chính quyền địa phương, được hướng sau:
6. Viện Khoa học pháp lý, Báo cáo Đề tài cấp Bộ: Quản lý và sử dụng tài sản của chính quyền địa phương 
hiện nay ở Việt Nam: Những vấn đề pháp lý đặt ra, Bộ Tư pháp (2020).
 Số 03 + 04 (427 + 428) - T2/2021 123
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
 - Về mặt thẩm quyền đa để thụ hưởng các tài sản này và gắn các 
 Việc hoàn thiện pháp luật về thẩm lợi ích này với việc được trao quyền trong 
quyền quản lý và sử dụng tài sản công ở việc giám sát, phản biện, bày tỏ ý kiến cũng 
cấp chính quyền địa phương phải được như tham gia vào quá trình ra quyết định 
thực hiện trên cơ sở phân định quyền và đối với việc quản lý, sử dụng tài sản thuộc 
trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong địa phương quản lý.
quản lý, sử dụng tài sản công của chính Để đảm bảo các quy định về thẩm 
quyền địa phương, bao gồm chính quyền quyền được xây dựng một cách phù hợp, 
trung ương, chính quyền địa phương các cần phân định rõ các loại hình tài sản, bao 
cấp, toàn dân với tư cách chủ sở hữu và gồm tài sản được giao cho chính quyền địa 
cộng đồng dân cư địa phương với tư cách phương với tư cách là điều kiện đảm bảo 
là thành viên sở hữu. Trong đó, chính để thực thi nhiệm vụ (trụ sở, phương tiện 
quyền trung ương tập trung vào vai trò làm việc, ngân sách hành chính) và tài sản 
hoạch định chính sách, nguyên tắc quản lý, với tư cách là nguồn lực để đầu tư cho các 
sử dụng tài sản và thiết lập các định mức nhiệm vụ kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội 
quản lý, sử dụng tài sản. Chính quyền địa tại địa phương (xây dựng các công trình 
phương cấp trung gian đảm bảo sự thống hạ tầng đô thị, nông thôn, nguồn lực thực 
nhất về quản lý tài sản trong phạm vi địa hiện chính sách xã hội) và các tài sản là tài 
phương và đảm bảo phù hợp với chính nguyên thiên nhiên, di sản văn hoá tại địa 
sách tài sản chung của quốc gia và ra quyết phương (bao gồm cả các tài sản chưa được 
định về quản lý, sử dụng đối với các tài sản giao quản lý, tài sản mới được phát hiện, 
công có giá trị ở cấp mình quản lý. Chính tìm thấy).
quyền cấp cơ sở có vai trò quản lý, bảo 
 - Về chế độ trách nhiệm
vệ, theo dõi tình trạng tài sản và những 
biến động của tài sản, đồng thời ra quyết Các quy định về chế độ trách nhiệm 
định về việc quản lý, sử dụng các tài sản cần bao hàm cả các trách nhiệm về mặt 
thuộc thẩm quyền ở cấp cơ sở theo hướng dân sự và chính trị bên cạnh trách nhiệm 
phát huy giá trị, phù hợp với chính sách và hành chính. Do sự đa diện của vấn đề quản 
lợi ích chung của quốc gia và lợi ích của lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền 
người dân địa phương. địa phương, việc kết hợp các chế độ trách 
 nhiệm là cần thiết để đảm bảo hiệu lực và 
 Nhân dân với tư cách là người chủ sở 
hữu thực sự về mặt pháp lý được thụ hưởng hiệu quả đối với hoạt động này.
các lợi ích do việc quản lý, sử dụng tài sản - Về cơ chế giám sát
công mang lại trong điều kiện cho phép, Đồng bộ với các quy định về thẩm 
được giám sát, phản biện và nêu ý kiến về quyền và chế độ trách nhiệm, các quy định 
quản lý, sử dụng các tài sản công nói chung về cơ chế giám sát trong quản lý, sử dụng 
và được tham gia vào quá trình ra quyết tài sản công ở cấp chính quyền địa phương 
định đối với việc quản lý, sử dụng các tài cần đảm bảo phát huy được vai trò của giám 
sản có ý nghĩa quốc gia. sát của người dân thông qua cơ chế giám sát 
 Người dân địa phương với tư cách là của cộng đồng. Cần có cơ chế phù hợp để 
thành viên của chủ sở hữu và là những người đảm bảo người dân có thể thực thi hiệu quả 
trực tiếp tương tác với các tài sản công tại quyền giám sát việc quản lý, sử dụng tài sản 
địa phương không chỉ được tạo điều kiện tối công ở cấp chính quyền địa phương 
124 Số 03 + 04 (427 + 428) - T2/2021