Nguyên tắc sử dụng hợp lý và công bằng nguồn nước quốc tế và một số vấn đề đặt ra đối với Việt Nam

nh sông
Mê Kông được xây dựng dầy đặc. Trung
Quốc, Lào và Campuchia đã quy hoạch hơn
20 đập thủy điện, trong đó Trung Quốc đã
xây được 8 đập ở thượng nguồn, Lào và
Campuchia có kế hoạch xây 11 đập ở hạ
nguồn. Gần đây nhất, Lào tuyên bố xây dựng
đập Pak Beng - đập thủy điện lớn thứ ba, sau
hai đập Xayaburi và Don Sahong, bất chấp
sự phản đối từ phía các nước thuộc tiểu vùng
sông Mê Kông. Liên tục nhiều năm qua, khu
vực đồng bằng sông Cửu Long hầu như
không có lũ. Một số đoạn sông Mê Kông
khô cạn đáy ngay cả trong mùa mưa. Theo
nghiên cứu của Tổ chức Mekong Freedom
Network (Thái Lan), 8 đập thủy điện chắn
ngang sông Mê Kông (Lan Thương) trên đất
Trung Quốc đã giữ lại tổng cộng hơn 40 tỷ
mét khối nước cho các mục đích phát điện,
tưới tiêu..., làm thay đổi dòng chảy. Bên
cạnh đó, các chuyên gia chỉ ra 3 nguyên
nhân chính khiến mực nước sông Mê Kông
ở Thái Lan, Lào, Campuchia và Việt Nam
xuống thấp kỷ lục là: lượng mưa năm nay
giảm; đập Cảnh Hồng (Trung Quốc) xả ít
nước; đập Xayaburi ở Lào hoạt động. Báo
cáo của Ủy hội sông Mê Kông31 chỉ ra rằng,
nếu cả 3 công trình thủy điện của Lào:
Xayaburi, Don Sahong, Pak Beng đi vào
hoạt động, thì tổng lượng dòng chảy sẽ giảm
30 Xem: Đình Tuyển (2019), Nước sông Mê Kông thấp kỷ lục, Biển Hồ nhiều chỗ trơ đáy, đe dọa ĐBSCL;
https://thanhnien.vn/thoi-su/nuoc-song-me-kong-thap-ky-luc-bien-ho-nhieu-cho-tro-day-de-doa-dbscl-
1104042.html, truy cập ngày 2/11/2019.
31 Xem: 
nuoc_83347.html.
Số 18 (418) - T9/202024
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
Hình 2: Phân bổ những đập lớn trên sông Mê Kông
Nguồn: International Rivers
25Số 18 (418) - T9/2020
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
6,2%/tháng, xâm nhập trên sông xâm nhập
mặn trên sông Tiền, sông Hậu lấn sâu vào từ
2,8-3,8 km. Và với viễn cảnh không xa, khi
cả chuỗi 11 đập thủy điện hoạt động thì tổng
lượng dòng chảy sẽ giảm hơn 27%/tháng,
xâm nhập mặn sẽ vào sâu trên sông Tiền,
sông Hậu khoảng từ 10-18 km. Hơn nữa,
nước ngọt có thể sẽ bị suy thoái và trở thành
một vấn đề ngày càng bức xúc do phát triển
thủy điện trên sông Mê Kông. Trong Báo
cáo năm 2010, Ủy hội sông Mê Kông cho
rằng, sự phát triển trong công nghiệp, nông
nghiệp và thủy điện đã bắt đầu ảnh hưởng
đến chất lượng nước ngọt ở sông Mê Kông32.
Cho đến nay, nước ngọt ở sông Mê Kông
thường được coi là nguồn cung cấp nước
ngọt không bị ô nhiễm. Ví dụ, chất lượng
nước ở hạ lưu sông Sê San là một trong
những nhánh chính của sông Mê Kông đã bị
đục hơn bởi sự gia tăng xói lở bờ sông hơn
trước khi đập Yali được xây dựng trên nhánh
sông này. Việt Nam nằm ở hạ nguồn, nơi
sông Mê Kông chảy qua trước khi đi vào
Biển Đông. Như vậy, quốc gia phải đối mặt
với nguy cơ cao bị nước đục “không sạch”
từ thượng nguồn33. Chất lượng nước sông ở
đồng bằng sông Cửu Long tồi tệ hơn có thể
làm giảm năng suất của trái cây hoặc gạo.
Bên cạnh đó, các đập thượng nguồn ở Trung
Quốc đã giữ lại 30% phù sa, đập xây trên
dòng chính của Lào và Campuchia sẽ chặn
khoảng 5% nữa34. Ít nhất 50% đất canh tác
ở ĐBSCL sẽ bị tác động do mất phù sa và
dinh dưỡng từ các công trình thủy điện35.
Nếu tính thêm tác động bậc thang của 11
công trình thủy điện dòng chính ở hạ nguồn
lưu vực sông và của các công trình thủy điện
dòng nhánh sông Mê Kông, tổng lượng phù
sa bùn cát hàng năm giảm tới 80%36. Tính
toán sơ bộ, tác động tích lũy của dự án thủy
điện trên dòng chính cùng với các bậc thang
thủy điện dòng chính sông Mê Kông có thể
làm giảm từ 6-10% nguồn chất dinh dưỡng
(đạm và lân) cho ĐBSCL. Theo đó, năng
suất cây trồng được dự báo sẽ giảm từ 0,6-1
tấn/ha37.
Thứ hai, đối với hoạt động nghề cá, giá
trị thương mại của các loài cá trên lưu vực
sông Mê Kông thường được chia thành “cá
đen”, loại cá sinh sống ở vùng nước nông,
có lượng ô xy thấp, di chuyển chậm và “cá
trắng”, loại cá sinh sống ở vùng nước sâu,
đủ ô xy, di chuyển nhanh38. Về cơ bản, có ba
loại môi trường sống của cá ở sông Mê Kông
32 Xem: MRC (Mekong River Commission), 2003. State of the Basin Report: 2003. Mekong River
Commission, Phnom Penh
33 Xem: Đỗ Diệu Linh (2018), “Tác động của phát triển thủy điện Mê Kông đến an ninh lương thực ở Việt
Nam”, Tạp chí Công thương, số 5, tr. 28-40.
34 Xem: https://thanhnien.vn/the-gioi/dap-thuy-dien-trung-quoc-gay-han-ha-luu-song-me-kong-
1211310.html.
35 Xem: . International Centre for Environmental Management (ICEM) 2010a, Strategic Environmental
Assessment of Hydropower on the Mekong Mainstream, <
Publications/Consultations/SEA-Hydropower/SEA-FR-summary-13oct.pdf>.
36 Xem: https://thanhnien.vn/the-gioi/dap-thuy-dien-trung-quoc-gay-han-ha-luu-song-me-kong-1211310.html.
37 Xem: Bộ Tài nguyên và Môi trường (2018), “Nghiên cứu tác động của các công trình thủy điện trên dòng
chính sông Mekong”.
38 Xem: MRC (Mekong River Commission), 2003. State of the Basin Report: 2003. Mekong River
Commission, Phnom Penh.
Số 18 (418) - T9/202026
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
gồm: (i) dòng sông, bao gồm tất cả các
nhánh chính, dòng sông ở khu vực nước lũ
chính và hồ Tonle Sap, tất cả chiếm 30% sản
lượng đánh bắt tự nhiên; (ii) các vùng nước
mưa bên ngoài khu vực đồng bằng sông hình
thành do nước lũ, bao gồm chủ yếu là ruộng
lúa ở các khu vực trước đây trồng trọt thỉnh
thoảng bị ngập 50cm và chiếm 66% sản
lượng đánh bắt tự nhiên; và (iii) các khu vực
nước rộng lớn bên ngoài khu vực nước lũ,
bao gồm kênh, hồ chứa chiếm 4% sản lượng
đánh bắt tự nhiên39. 
Theo một nghiên cứu của Ủy hội sông
Mê Kông, việc phát triển thủy điện đến năm
2040 – bao gồm cả một số đập ‘lớn’ của
Trung Quốc đang được xây dựng hoặc đã
được lên kế hoạch – sẽ dẫn tới trữ lượng cá
sẽ giảm 40-80%, trong đó, 40% loài cá trắng
ở Việt Nam và 37% ở Campuchia sẽ “rất dễ
bị tổn thương hoặc bị đe dọa” bởi các đập
thủy điện ở thượng nguồn. Các đập thủy
điện chặn lối đi và tăng thời gian đi lại của
tàu, tạo ra các rào cản vật lý bổ sung cho quá
trình di cư của cá40. Có khoảng 70% cá di
cư dọc theo sông Mê Kông, di chuyển giữa
các vùng thượng lưu và hạ lưu, giữa sinh
cảnh biển và nước ngọt, và giữa các nhánh
của sông Mê Kông và vùng đồng bằng ngập
nước41. Các đập thủy điện sẽ đe dọa làm gián
đoạn việc di cư của cá đến đồng bằng sông
Cửu Long. Cá da trơn, di cư từ thượng lưu
sông Mê Kông, chiếm khoảng 70% cá có giá
trị kinh tế cao nhất ở Việt Nam và loại cá này
sẽ bị mắc kẹt hoàn toàn sau khi xây dựng các
đập đề xuất trên cả dòng chính và các nhánh
của sông Mê Kông42. Số liệu của Ủy hội
Sông Mê Kông (MRC) cho thấy bình quân
sản lượng đánh bắt trên sông Mê Kông hằng
năm là hơn 2 triệu tấn với trị giá hàng chục
tỉ USD43. Với quy mô trên, một khi thủy sản
bị ảnh hưởng thì toàn bộ chuỗi thức ăn của
cả hệ sinh thái bị tác động dẫn đến nhiều hệ
lụy khôn lường đối với cộng đồng dân cư
không chỉ ở ĐBSCL mà còn ở các nước
thượng nguồn. 
Xét ở góc độ nguyên tắc sử dụng công
bằng và hợp lý nguồn nước quốc tế, hành vi
xây dựng các đập thủy điện gây ảnh hưởng
bất lợi đến quyền của các quốc gia khác như
Việt Nam hay Thái Lan là vi phạm nguyên
tắc này. Vì vậy, Việt Nam có thể sử dụng linh
hoạt các biện pháp chính trị, ngoại giao,
pháp lý với nhiều kênh và cấp độ khác nhau
để giải quyết các tranh chấp liên quan đến
hoạt động xây dựng các đập thủy điện trên
sông Mê Kông nhằm bảo vệ lợi ích của
mình. Do chỉ có 4 trong tổng số 6 quốc gia
nơi sông Mê Kông chảy qua là thành viên
của Ủy hội sông Mê Kông nên chỉ có thể áp
dụng cơ chế giải quyết tranh chấp theo quy
định tại Hiệp định sông Mê Kông để giải
quyết tranh chấp liên quan đến những quốc
39 Xem: MRC (Mekong River Commission), 2003. State of the Basin Report: 2003. Mekong River
Commission, Phnom Penh.
40 Xem: The Ministry of Natural Resources and Environment (2015), Study on the Impacts of Mainstream
Hydropower on the Mekong River, <https://mekongeye.com/wp-content/uploads/sites/2/2016/04/MDS-
Final-Project-Report-Eng.pdf>.
41 Xem: Piesse, M (2016), Livelihood and food security on the Mekong River, Strategic Analysis Paper,
.
42 Xem: The Ministry of Natural Resources and Environment (2015), Study on the Impacts of Mainstream
Hydropower on the Mekong River, <https://mekongeye.com/wp-content/uploads/sites/2/2016/04/MDS-
Final-Project-Report-Eng.pdf>.
27Số 18 (418) - T9/2020
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
gia này. Cụ thể, đối với Lào, Campuchia hay
Thái Lan, theo quy định tại Điều 34 Hiệp
định sông Mê Kông, Việt Nam có thể đưa vụ
việc ra trước Ủy ban sông Mê Kông; trong
trường hợp Ủy ban không giải quyết được
trong thời gian hợp lý, tranh chấp sẽ được
chuyển đến cho Chính phủ các bên để giai
quyết bằng đàm phán thông qua các kênh
ngoại giao. Đối với Trung Quốc, vì nước này
không phải thành viên của Ủy hội sông Mê
Kông nên cần áp dụng cơ chế giải quyết
tranh chấp quốc tế theo luật quốc tế chung
để giải quyết. Trong việc giải quyết các tranh
chấp nói chung, Việt Nam luôn chủ trương
giải quyết mâu thuẫn thông qua thương
lượng hòa bình trên cơ sở tôn trọng độc lập,
chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, phù hợp với
luật pháp quốc tế. Tuy nhiên, không nên coi
thương lượng là biện pháp duy nhất để giải
quyết tranh chấp. Thực tế cho thấy, đàm
phán trực tiếp chỉ thực sự hiệu quả trong
trường hợp các bên thực sự thiện chí và tôn
trọng lẫn nhau cũng như tôn trọng những
quy tắc chung của luật pháp quốc tế. Do đó,
Việt Nam cần sử dụng nhiều biện pháp khác
nhau để giải quyết tranh chấp:
Một là, cùng với hoạt động đàm phán
trực tiếp, cần sử dụng các kênh ngoại giao
với nhiều cấp độ khác nhau, đặc biệt là thông
qua ASEAN và sử dụng các biện pháp ngoại
giao tập thể cùng với những quốc gia cũng
bị ảnh hưởng từ đập thủy điện như Thái Lan
và Campuchia để tạo ra sức ép, buộc các
quốc gia vi phạm chấm dứt việc tiếp tục xây
dựng các đập thủy điện.
Hai là, tiếp tục chủ động, đa dạng hóa,
đa phương hóa các mối quan hệ quốc tế;
tăng cường tiến hành những hoạt động hợp
tác thực chất với các quốc gia khác trong khu
vực và trên thế giới, nhằm tranh thủ tối đa
“ngoại lực”, từ đó, tạo điều kiện tăng cường
“thế” và “lực” của Việt Nam trong quá trình
giải quyết tranh chấp. 
Ba là, bên cạnh những biện pháp chính
trị, ngoại giao như trên, việc sử dụng các
biện pháp giải quyết tranh chấp thông qua
các cơ quan tài phán quốc tế cũng cần được
tính đến.
Ngoài những biện pháp giải quyết tranh
chấp nêu trên, Việt Nam cần tăng cường chủ
động đưa ra sáng kiến và thúc đẩy các thành
viên còn lại trong Ủy hội sông Mê Kông bổ
sung những nội dung pháp lý trong Hiệp
định sông Mê Kông nhằm tạo ra một khuôn
khổ pháp lý hoàn thiện hơn cho hoạt động
hợp tác. Cụ thể, cho đến nay, Hiệp định sông
Mê Kông chỉ ghi nhận điều khoản về tham
vấn và thông báo trong trường hợp xảy ra
tình huống khẩn cấp mà không quy định về
tham vấn khi một quốc gia ven sông tiến
hành xây dựng các dự án, công trình như quy
định tại Hiệp định về sử dụng nguồn nước
quốc tế vào các mục đích phi hàng hải của
Liên hợp quốc năm 1997 (UN Watercourse).
Mặt khác, trong số các quốc gia mà sông Mê
Kông chảy qua, đến nay mới có Việt Nam
tham gia Công ước trên của Liên hợp quốc44
nên không thể áp dụng những quy định về
thông báo và tham vấn theo Công ước đối
với những quốc gia không phải là thành
viên. Do đó, cần thiết phải bổ sung quy định
về nghĩa vụ phải thông báo và tham vấn trước
khi tiến hành xây dựng bất kỳ một dự án nào
cho tất cả các quốc gia thành viên còn lại của
43 Xem: MRC (Mekong River Commission), 2003. State of the Basin Report: 2003. Mekong River
Commission, Phnom Penh.
Số 18 (418) - T9/202028
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
Hiệp định cũng như thông báo cho Ủy hội
sông Mê Kông. Nội dung thông báo cần bao
gồm những dữ liệu và thông tin kỹ thuật của
dự án, bao gồm cả kết quả đánh giá tác động
môi trường để tạo điều kiện cho các quốc gia
và Ủy hội sông Mê Kông đánh giá về những
hoạt động dự định tiến hành. Trong trường
hợp có ý kiến phản đối, cần trao cho Ủy hội
quyền tiến hành điều tra về dự án và đưa ra
kết luận chính thức về việc dự án có vi phạm
nguyên tắc sử dụng công bằng, hợp lý, ảnh
hưởng đến sự phát triển bền vững nguồn nước
sông Mê Kông hay không. Kết luận điều tra
của Ủy hội cần có giá trị pháp lý bắt buộc đối
với các thành viên và quốc gia sẽ không được
tiến hành dự án nếu Ủy hội kết luận dự án có
ảnh hưởng bất lợi đáng kể đối với các quốc
gia ven sông khác, vi phạm nguyên tắc sử
dụng công bằng và hợp lý. 
Bên cạnh đó, Việt Nam cũng cần chủ
động hơn nữa trong tăng cường hợp tác quản
lý tài nguyên nước với các quốc gia ven sông
Mê Kông khác, đặc biệt là Trung Quốc và
Lào. Đối với Trung Quốc, cần phải xây dựng
cơ chế hợp tác song phương; trong đó, tập
trung vào cơ chế phối hợp, trao đổi và tham
vấn thông tin nhằm xây dựng hệ thống quản
lý thông tin và dữ liệu thống nhất, phục vụ
cho thu thập, xử lý, phân tích và chia sẻ các
dữ liệu khí tượng thủy văn cùng những
thông tin liên quan khác, đặc biệt là thông
tin về những ảnh hưởng trước mắt và lâu dài
của phát triển thủy điện thượng nguồn. 
Đối với Lào, cần xây dựng chiến lược
hợp tác hiệu quả với Lào trong phát triển
năng lượng. Lào hiện tại không có một quy
hoạch phát triển thủy điện, cũng như không
có một mục tiêu về doanh thu và sản lượng
điện cần sản xuất; việc phát triển thủy điện
ở Lào gần như hoàn toàn bị chi phối bởi các
nhà đầu tư nước ngoài. Các hợp đồng xây
dựng đập thủy điện tại Lào càng ngày càng
ít dần khi Thái Lan có thể sẽ không mua điện
từ Lào nữa do họ có thể mua từ Myanmar,
nơi có tiềm năng phát triển thủy điện cao gấp
năm lần Lào. Trung Quốc đang dư thừa năng
lực sản xuất điện và đang tìm kiếm khả năng
xuất khẩu điện. Campuchia là một thị trường
tương đối nhỏ và đã có khả năng tự cung cấp
80% nhu cầu điện của mình. Từ năm 2015
đến nay, Việt Nam đã chuyển từ quốc gia
xuất khẩu sang nhập khẩu năng lượng nhằm
đáp ứng 3% nhu cầu năng lượng tái tạo sơ
cấp (thủy điện) và tỷ lệ nhập khẩu này có thể
lên đến 24%, thậm chí 44% vào năm 203045,
Việt Nam có thể gia tăng việc mua điện từ
Lào, từ đó, đưa ra các điều kiện để đảm bảo
các đập thủy điện có nguy cơ gây ra tác động
tiêu cực tới Đồng bằng Sông Cửu Long sẽ
không được xây dựng46. Đồng thời, Việt
Nam cũng nên tăng cường các dự án hợp tác
quản lý nguồn nước sông Mê Kông với Lào,
trong đó, tập trung vào vấn đề thủy điện
nhằm trao đổi thông tin, tham vấn và thống
nhất các ý kiến trong việc lựa chọn các khu
vực xây dựng đập thủy điện n
44 Xem: https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXVII-12&chapter=
27&clang=_en, truy cập ngày 22/11/2019.
45 Xem: Lan Nhi (2017), Việt Nam ngày càng nhập khẩu nhiều năng lượng;
https://www.thesaigontimes.vn/165355/Viet-Nam-ngay-cang-nhap-khau-nhieu-nang-luong.html, truy cập
ngày 22/11/2019.
46 Xem: Brian Eyler (2019), “Kết nối lưu vực sông MeKong”, tài liệu Hội thảo Quy hoạch tổng thể sử dụng
nước – năng lượng tại Hạ nguồn sông Mê Kông, tổ chức ngày 30/62019 tại Hà
Nội.