Xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi thi công công trình không có giấy phép xây dựng, sai nội dung giấy phép xây dựng

ông trình sinh xu hướng xây dựng các công trình cao
không có giấy phép, sai nội dung giấy hơn, đẹp hơn, bề thế hơn nhằm phục vụ nhu
phép xây dựng trên địa bàn Thành phố cầu cư trú của người dân. Trước sức ép lớn
Hồ Chí Minh về nhu cầu xây dựng nêu trên, trong những
 Trong những năm qua, với việc đô thị năm qua, tình trạng xây dựng công trình
hóa ngày càng nhanh ở nước ta, dưới áp lực không có giấy phép, sai nội dung giấy phép
dân số tăng cao, cũng như nhu cầu về nhà ở xây dựng diễn ra phổ biến và nghiêm trọng,
của người dân ngày càng lớn đã làm phát gây khó khăn trong công tác quản lý nhà
 NGHIÊN CỨU 37
 Số 18 (418) - T9/2020 LẬP PHÁP
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
nước. Tại Thành phố Hồ Chí Minh, mỗi năm nhiên, chỉ có gần 5.000 quyết định được thực
có hàng nghìn công trình xây dựng không hiện. Số lượng quyết định xử phạt còn tồn
phép, sai phép, sai quy hoạch đã được phát đọng chưa thể thi hành khoảng 4.700 quyết
hiện và xử lý. Cụ thể, trong năm 2017 có định. Nguyên nhân là do các đối tượng vi
2.856 công trình vi phạm, bình quân 7,8 vụ phạm không có khả năng nộp phạt, việc tháo
sai phạm/ngày; năm 2018 có 2.419 công dỡ công trình, bộ phận công trình vi phạm
trình vi phạm, bình quân 6,6 vụ sai ảnh hưởng đến nơi ở, làm việc của đối tượng
phạm/ngày; trong 6 tháng đầu năm 2019 có vi phạm. Hơn nữa, việc cưỡng chế tháo dỡ
1.550 công trình vi phạm, bình quân 8,5 công trình rất phức tạp, dễ gây mất an ninh,
vụ/ngày. Mức độ sai phạm 6 tháng đầu năm trật tự nên Ủy ban nhân dân cấp huyện, xã
2019 tăng hơn 28% so với năm 20181. chưa quyết liệt tổ chức cưỡng chế3.
 Tính đến tháng 7/2020 (thống kê từ Do vậy, ngày 25/7/2019, Ban Thường vụ
15/12/2019 đến 25/7/2020) 2, tổng số công Thành ủy đã ban hành Chỉ thị số 23-CT/TU
trình vi phạm trật tự xây dựng trên địa bàn về tăng cường lãnh đạo, chỉ đạo nâng cao hiệu
Thành phố Hồ Chí Minh là 463 công trình. quả công tác quản lý nhà nước về trật tự xây
Trong đó, số công trình xây dựng sai phép dựng trên địa bàn Tp. Hồ Chí Minh, tiến tới
là 189/463 trường hợp (chiếm tỷ lệ 40,8% chấm dứt tình trạng xây dựng không phép, sai
tổng số vi phạm); số công trình xây dựng phép mà không bị xử lý theo quy định của
không phép là 274/463 trường hợp (chiếm pháp luật; làm tiền đề thực hiện hiệu quả Nghị
tỷ lệ 59,2% tổng số vi phạm). Bình quân số quyết Đại hội Đảng bộ Thành phố lần thứ X
vụ vi phạm là 2,1 vụ/ngày. Nếu so sánh với về Chương trình chỉnh trang và phát triển đô
6 tháng đầu năm 2019 là 8,5 vụ/ngày thì số thị giai đoạn 2016 - 2020, ổn định an ninh,
vụ vi phạm trong 7 tháng đầu năm 2020 trật tự để phát triển Tp. Hồ Chí Minh.
giảm 6,4 vụ/ngày, tỷ lệ giảm là 75,3%. Trong Nhằm triển khai thực hiện hiệu quả Chỉ
tổng số 24 quận, huyện trên địa bàn Thành thị số 23-CT/TU của Ban Thường vụ Thành
phố Hồ Chí Minh có 10 quận, huyện không ủy, Ủy ban nhân dân Tp. Hồ Chí Minh đã
đạt chỉ tiêu giảm 65% tỷ lệ vi phạm xây ban hành Kế hoạch số 3333/KH-UBND vào
dựng không phép, sai phép so với 6 tháng ngày 12/8/2019 để triển khai các giải pháp
đầu năm 2019. tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác quản
 Theo thống kê của Sở Xây dựng Tp. Hồ lý nhà nước về trật tự xây dựng trên địa bàn
Chí Minh, từ năm 2013 đến năm 2019 có Tp. Hồ Chí Minh. Nội dung của Kế hoạch
9.724 vụ vi phạm xây dựng liên quan đến đã nêu ra 07 nhóm giải pháp cơ bản để đấu
hành vi xây dựng không phép, sai phép bị tranh, ngăn chặn các vi phạm hành chính
phát hiện và xử phạt. Cơ quan chức năng đã liên quan đến xây dựng không phép, sai
ban hành 9.724 quyết định xử phạt hành phép gồm: i) Giải pháp về quy hoạch đô thị,
chính với tổng số tiền gần 174 tỷ đồng. Tuy quy hoạch sử dụng đất; ii) Giải pháp về tổ
1 Công văn số 8603/SXD-TT ngày 30/7/2020 của Sở Xây dựng Tp. Hồ Chí Minh gửi Sở Văn hóa và Thể
 thao về báo cáo tham luận “Kinh nghiệm trong công tác quản lý trật tự xây dựng trên địa bàn Thành phố Hồ
 Chí Minh”.
2 Báo cáo số 8823/BC-SXD-TT ngày 05/8/2020 của Sở Xây dựng Tp. Hồ Chí Minh báo cáo kết quả thực
 hiện Chỉ thị số 23-CT/TU ngày 25/7/2019 của Ban Thường vụ Thành ủy.
3 Phan Anh, Sỹ Hưng, “TPHCM vất vả xử lý công trình vi phạm”, tại website https://nld.com.vn/thoi-su/vat-
 va-xu-ly-cong-trinh-vi-pham-2020031621154118.htm, truy cập ngày 31/8/2020.
38 NGHIÊN CỨU
 LẬP PHÁP Số 18 (418) - T9/2020
 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
chức bộ máy; iii) Giải pháp về công tác phối thời, thường xuyên đã góp phần quan trọng
hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong trong công tác đấu tranh phòng, chống các
việc thủ tục hành chính về đầu tư xây dựng; vi phạm này. Hiện nay, việc xừ lý hành vi vi
iv) Giải pháp về tăng cường công tác thanh phạm về tổ chức thi công công trình không
tra, kiểm tra, xử lý vi phạm; v) Giải pháp về có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây
quản lý hoạt động hành nghề của các tổ chức dựng được quy định tại Nghị định số
tham gia hoạt động xây dựng; vi) Giải pháp 139/2017/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung
về kiểm tra, giám sát về công nghệ; vii) Giải năm 2020) của Chính phủ (Nghị định số
pháp về nhà ở cho người có thu nhập thấp. 139). Theo đó, Điều 15 Nghị định số 139 đã
 Qua hơn 01 năm triển khai các văn bản dành năm khoản riêng biệt để quy định về
nêu trên, số lượng vi phạm hành chính về hành vi vi phạm và chế tài xử phạt, trong đó
trật tự xây dựng liên quan đến hành vi xây có ba khoản quy định về hành vi tổ chức thi
dựng công trình sai phép, không phép đã có công công trình sai nội dung giấy phép xây
sự giảm thiểu đáng kể ở tất cả các quận, dựng (khoản 2, khoản 4) và không có giấy
huyện. Trong 08 tháng đầu năm 2020, có phép (khoản 5). Ngoài ra, Nghị định này còn
504 công trình vi phạm trật tự xây dựng, hai khoản (khoản 8, khoản 9) quy định về xử
bình quân mỗi ngày có 1,9 vụ, giảm hơn phạt đối với hành vi tổ chức thi công công
77% so với cùng kỳ năm trước (8,5 vụ mỗi trình không có giấy phép, sai nội dung giấy
ngày). Trong đó, số trường hợp xây dựng phép xây dựng đã bị lập biên bản vi phạm
không phép là 293 vụ, còn lại là số vụ xây mà vẫn tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm
dựng sai phép. Những địa phương có số vụ và tổ chức thi công công trình không có giấy
vi phạm giảm mạnh như: Quận 2 (từ 111 vụ phép, sai nội dung giấy phép xây dựng đã bị
6 tháng năm 2019 sang 8 tháng đầu năm xử phạt mà còn tái phạm.
2020 chỉ còn 27 vụ, Quận 9 (244 vụ còn 81 Nhìn chung, quy định về xử phạt vi
vụ), Quận 12 (175 còn 45 vụ), Quận Bình phạm hành chính về tổ chức thi công công
Tân (164 vụ còn 28 vụ), Quận Thủ Đức (262 trình không có giấy phép, sai nội dung giấy
vụ còn 61 vụ). Một số quận ít xảy ra vi phạm phép xây dựng đã được điều chỉnh khá chi
trong 8 tháng đầu năm 2020, như: Quận 4 (6 tiết. Các vi phạm về tổ chức thi công công
vụ), Quận 5 (7 vụ), Quận 6 (5 vụ), Quận Tân trình không có giấy phép, sai nội dung giấy
Phú (7 vụ), Quận Phú Nhuận (3 vụ)4. phép xây dựng đã được định danh cụ thể và
 Những kết quả nêu trên đã góp phần giữ có các chế tài tương ứng, từ đó tạo ra cơ sở
gìn và bảo đảm trật tự quản lý nhà nước về pháp lý cho người có thẩm quyền thực hiện
trật tự xây dựng trên địa bàn Tp. Hồ Chí việc xử phạt trên thực tế. Tuy nhiên, bên
Minh. Số vụ vi phạm liên quan đến hành vi cạnh những kết quả đạt được, các quy định
xây dựng không phép, sai phép có sự giảm về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành
thiểu đáng kể xuất phát từ sự tích cực của vi tổ chức thi công công trình không có giấy
các cơ quan quản lý nhà nước trên địa bàn phép, sai nội dung giấy phép xây dựng vẫn
Tp. Hồ Chí Minh trong việc tích cực kiểm còn bất cập. Những bất cập này đã gây khó
tra, thanh tra và xử lý vi phạm. Công tác xử khăn cho công tác xử phạt vi phạm hành
phạt vi phạm hành chính được tiến hành kịp chính trong thực tiễn.
4 Báo cáo số 8823/BC-SXD-TT ngày 05/8/2020 của Sở Xây dựng Tp. Hồ Chí Minh báo cáo kết quả thực
 hiện Chỉ thị số 23-CT/TU ngày 25/7/2019 của Ban Thường vụ Thành ủy.
 NGHIÊN CỨU 39
 Số 18 (418) - T9/2020 LẬP PHÁP
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
2. Bất cập trong quy định của pháp luật về của pháp luật nên người có thẩm quyền không
xử phạt vi phạm hành chính đối với hành thể áp dụng biện pháp “buộc nộp lại số lợi do
vi tổ chức thi công công trình không có thực hiện vi phạm hành chính”. Bất cập này
giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng làm giảm tính răn đe của biện pháp xử lý vi
 Thứ nhất, pháp luật xử lý vi phạm hành phạm hành chính, bởi lẽ, số lợi nhận được từ
chính hiện hành không quy định áp dụng hành vi vi phạm nhiều khi còn lớn hơn mức
 6
biện pháp khắc phục hậu quả “buộc nộp lại tiền phạt phải bỏ ra .
số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi Thứ hai, pháp luật xử lý vi phạm hành
phạm hành chính” đối với một số vi phạm chính hiện hành không quy định biện pháp
hành chính về tổ chức thi công xây dựng khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công trình,
công trình không có giấy phép xây dựng, sai phần công trình xây dựng vi phạm” đối với
nội dung giấy phép xây dựng có làm phát hành vi “tổ chức xây dựng công trình sai nội
sinh “số lợi bất hợp pháp”. dung giấy phép xây dựng, không có giấy
 phép xây dựng đã bị lập biên bản vi phạm
 Đối với vi phạm hành chính về tổ chức
 hành chính nhưng chưa ra quyết định xử phạt
thi công xây dựng công trình không có giấy
 mà vẫn tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm”.
phép xây dựng, sai nội dung giấy phép xây
 Như đã trình bày, đối với hành vi tổ
dựng, Điều 15 Nghị định số 139 chỉ quy
 chức xây dựng công trình sai nội dung giấy
định hình thức xử phạt chính là phạt tiền và
 phép xây dựng, không có giấy phép xây
áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc
 dựng thì sau khi lập biên bản vi phạm hành
tháo dỡ công trình, phần công trình xây
 chính, pháp luật cho phép trong thời hạn 60
dựng vi phạm” mà không quy định áp dụng
 ngày kể từ ngày lập biên bản, tổ chức, cá
biện pháp “buộc nộp lại số lợi do thực hiện
 nhân vi phạm làm thủ tục đề nghị cơ quan
vi phạm hành chính” đối với chủ thể thực
 có thẩm quyền điều chỉnh hoặc cấp giấy
hiện hành vi “tổ chức thi công xây dựng phép xây dựng. Như vậy, trong khoảng thời
công trình không có giấy phép xây dựng, sai gian này, tổ chức, cá nhân vi phạm phải
nội dung giấy phép xây dựng”. ngừng thực hiện hành vi vi phạm. Trường
 Trên thực tế, xuất hiện nhiều trường hợp hợp tổ chức, cá nhân có hành vi “tiếp tục tổ
tổ chức thi công xây dựng công trình không chức xây dựng công trình sai nội dung giấy
có giấy phép xây dựng dưới dạng nhà cho phép xây dựng, không có giấy phép xây
thuê. Sau khi hoàn tất, người vi phạm cho thuê dựng sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa
với số tiền thuê lên đến vài chục triệu đồng ra quyết định xử phạt” thì cấu thành một vi
một tháng. Trong một khoảng thời gian nhất phạm độc lập. Trong trường hợp này, về
định, số tiền thuê nhà có thể lên đến con số vài nguyên tắc, người có thẩm quyền sẽ lập biên
trăm triệu đồng. Đây là số lợi bất hợp pháp có bản về hành vi “tiếp tục tổ chức xây dựng
được từ việc thực hiện hành vi tổ chức thi công trình sai nội dung giấy phép xây dựng,
công xây dựng công trình không có giấy phép không có giấy phép xây dựng sau khi đã bị
xây dựng5. Tuy nhiên, do thiếu vắng quy định lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử
5 Tài liệu số 02/TTXD của Thanh tra Sở xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 17/8/2019.
6 Báo Xây dựng, “Khu ẩm thực xây trái phép 17 năm không bị xử lý tại TP.HCM”, ngày 06/09/2020;
 https://baoxaydung.com.vn/khu-am-thuc-xay-trai-phep-17-nam-khong-bi-xu-ly-tai-tphcm-288133.html, truy
 cập ngày 06/09/2020.
40 NGHIÊN CỨU
 LẬP PHÁP Số 18 (418) - T9/2020
 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
phạt” và tiến hành xử phạt theo khoản 8 chức”. Cách quy định chưa hợp lý, không
Điều 15 Nghị định số 139. thống nhất với Luật Xử lý vi phạm hành
 Tuy nhiên, do khoản 8 Điều 15 Nghị chính năm 2012 (Luật Xử lý VPHC). Cụ thể,
định số 139 không quy định áp dụng biện điểm i khoản 1 Điều 24 Luật Xử lý VPHC
pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công quy định mức phạt cao nhất là 500.000.000
trình, phần công trình xây dựng vi phạm” đồng đối với cá nhân, nhưng khoản 1 Điều
nên dẫn đến bất cập là không có khả năng 4 Nghị định số 139 lại quy định mức phạt
khôi phục lại trật tự ban đầu như trước khi trong lĩnh vực xây dựng cao nhất là
xảy ra vi phạm. 1.000.000.000 đồng đối với tổ chức, sau đó
 Thứ ba, quy định về mức xử phạt hành quy định mức phạt đối với cá nhân bằng ½
chính của Nghị định số 139 chưa thống nhất mức phạt đối với tổ chức.
với Luật Xử lý vi phạm hành chính. 3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật
 Hiện nay, cách quy định mức phạt trong Thứ nhất, sửa đổi Nghị định số 139 theo
các nghị định rất khác nhau, không theo một hướng bổ sung thêm biện pháp khắc phục
quy chuẩn cụ thể. Đa số các nghị định quy hậu quả “buộc tháo dỡ công trình, phần
định mức phạt đối với cá nhân; sau đó, quy công trình xây dựng vi phạm” đối với vi
định đối với tổ chức bằng hai lần mức phạt phạm quy định tại khoản 8 Điều 15 Nghị
đối với cá nhân (Nghị định số 167/2013/NĐ- định này. Theo đó, điểm d khoản 11 Điều 15
CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh Nghị định số 139 được viết lại như sau:
vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, “11. Biện pháp khắc phục hậu quả:
chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa d) Buộc tháo dỡ công trình, phần công
cháy; phòng, chống bạo lực gia đình7, Nghị trình xây dựng vi phạm đối với hành vi quy
định số 155/2016/NĐ-CP xử phạt vi phạm định tại khoản 2, khoản 4, khoản 5 (mà hành
hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi vi vi phạm đã kết thúc), khoản 6, khoản 7,
trường8). Bên cạnh đó, có nghị định quy định khoản 8 Điều này”.
mức phạt đối với tổ chức, sau đó quy định Thứ hai, sửa đổi khoản 3 Điều 4 Nghị
mức phạt đối với cá nhân bằng ½ mức phạt định số 139 theo hướng quy định thống nhất
đối với tổ chức. Một trong những nghị định với quy định về mức xử phạt như Luật Xử
quy định theo chiều đảo ngược này là Nghị lý VPHC là cá nhân trước, tổ chức sau. Theo
định số 139. Theo đó, khoản 3 Điều 4 Nghị đó, khoản 3 Điều 4 Nghị định số 139 được
định số 139 quy định: “mức phạt tiền quy viết lại như sau: “Mức phạt tiền quy định tại
định tại Nghị định này là mức phạt áp dụng Nghị định này là mức phạt áp dụng đối với
đối với tổ chức. Đối với cùng một hành vi vi cá nhân. Đối với cùng một hành vi vi phạm
phạm hành chính thì mức phạt tiền đối với hành chính thì mức phạt tiền đối với tổ chức
cá nhân bằng 1/2 mức phạt tiền đối với tổ bằng 2 lần mức phạt tiền đối với cá nhân” n
7 Khoản 2 Điều 4 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định:“mức phạt tiền quy định tại Chương II Nghị định
 này là mức phạt được áp dụng đối với hành vi vi phạm hành chính của cá nhân. Đối với tổ chức có cùng
 hành vi vi phạm, mức phạt tiền gấp 02 (hai) lần mức phạt tiền đối với cá nhân”.
8 Khoản 1 Điều 5 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định: “mức phạt tiền đối với hành vi vi phạm hành
 chính quy định tại Chương II của Nghị định này là mức phạt tiền quy định đối với hành vi vi phạm hành
 chính của cá nhân, mức phạt tiền đối với hành vi vi phạm hành chính của tổ chức bằng 02 lần mức phạt tiền
 với cùng hành vi vi phạm hành chính của cá nhân”.
 NGHIÊN CỨU 41
 Số 18 (418) - T9/2020 LẬP PHÁP