Vị trí pháp lý, thẩm quyền của chính quyền thành phố Thủ Đức thuộc thành phố Hồ Chí Minh

y 12/12/2001, Chính phủ ban hành
sở hạ tầng và kiến trúc, cảnh quan đô thị. Nghị định số 93/2001/NĐ-CP về phân cấp
 Căn cứ vào điểm số thì khu vực dự kiến quản lý một số lĩnh vực cho Tp. HCM. Nghị
thành lập thành phố Thủ Đức đạt 87,18/ 100 định số 93/2001/NĐ-CP đã phân cấp cho Tp.
điểm, bảo đảm đạt tiêu chí đô thị loại I. Cụ HCM bốn nội dung lớn.
8 Khoản 2 Điều 1 Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
9 Khoản 4 Điều 2 Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
 NGHIÊN CỨU 59
 Số 22 (422) - T11/2020 LẬP PHÁP
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
60 NGHIÊN CỨU
 LẬP PHÁP Số 22 (422) - T11/2020
 CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
 - Quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư Đức chỉ ngang tầm với các đơn vị hành
và phát triển kinh tế xã hội; chính cấp huyện. Hiện nay, quy định của
 - Quản lý nhà đất và hạ tầng kỹ thuật đô Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính
thị; quyền địa phương đều không tạo ra sự khác
 - Quản lý ngân sách nhà nước; biệt trong thẩm quyền của thành phố thuộc
 - Tổ chức bộ máy và quản lý cán bộ, thành phố trực thuộc trung ương. Do đó, dựa
công chức. vào các quy định pháp luật hiện hành cũng
 như những thế mạnh về kinh tế, văn hóa, xã
 Tiếp nối những tích cực trong phân cấp
 hội, có thể xác định thẩm quyền của thành
quản lý, ngày 24/11/2017, Quốc hội khóa
 phố Thủ Đức thuộc Tp. HCM như sau:
XIV ban hành Nghị quyết số 54/2017/QH14
về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát Thứ nhất, về thẩm quyền chung.
triển Tp. HCM. Nghị quyết này được đánh Như đã trình bày ở trên, xét về quy mô
giá là quy định mang tính đột phá, đồng bộ, dân số và diện tích tự nhiên thì thành phố
kịp thời, phù hợp với tình hình của “đầu tàu Thủ Đức có điểm số cao hơn một số tỉnh
kinh tế” sau 43 năm thống nhất đất nước. nhưng việc xác định thẩm quyền chung phải
Trong bối cảnh Nghị quyết số căn cứ vào nhiều tiêu chí bởi xác định đúng
54/2017/QH14 đã có hiệu lực pháp luật và thẩm quyền của các chủ thể sẽ tạo điều kiện
việc thành lập thành phố Thủ Đức đang là cho bộ máy nhà nước hoạt động chính xác,
 nhịp nhàng và đạt hiệu quả. “Sự phân công
một tất yếu thì những vấn đề về thẩm quyền
 lao động” nghĩa là phân định thẩm quyền
của chính quyền thành phố Thủ Đức cũng
 trong bộ máy công quyền phải thỏa mãn yêu
cần có những thay đổi nhằm bảo đảm cho
 cầu sao cho mỗi cơ quan, mỗi nhà chức trách
việc thực hiện cơ chế, chính sách đặc thù. Sẽ
 có một khối lượng “công việc nhà nước” hợp
không thể có những chính sách đặc thù nếu
 lý, tương xứng với vị trí và khả năng của chủ
không có những thẩm quyền mang tính đặc
 thể đó, sao cho không có công việc nhà nước
thù. Chính vì vậy, thừa nhận những đặc thù
 quan trọng đáng kể nào bị bỏ sót và không
trong thẩm quyền của chính quyền thành phố
 có công việc nào bị giao chồng chéo, trùng
Thủ Đức là lời giải hợp lý nhất cho việc thực lắp10. Nếu xác định thẩm quyền của thành
hiện cơ chế, chính sách đặc thù của thành phố Thủ Đức ngang với thẩm quyền của đơn
phố Thủ Đức. vị hành chính cấp tỉnh thì dẫn đến sự chồng
3. Thẩm quyền của chính quyền thành chéo với thẩm quyền của Tp. HCM. Ngoài
phố Thủ Đức ra, thẩm quyền của “tập hợp con” - thành
 Hoạt động quản lý của chính quyền địa phố Thủ Đức mà ngang với thẩm quyền của
phương ở thành phố Thủ Đức chắc chắn sẽ “tập hợp mẹ” - Tp. HCM là một điều rất vô
tác động đến toàn bộ dân cư và tất cả các lĩnh lý. Điều này có thể dẫn đến tình trạng cục
vực quản lý nhà nước trong phạm vi thành bộ, cát cứ, xa rời nguyên tắc quản lý tập
phố Thủ Đức. Mặc dù, Đề án thành lập xác trung - dân chủ. Do đó, chúng tôi cho rằng,
định thành phố Thủ Đức là đơn vị hành thẩm quyền của thành phố Thủ Đức dù có
chính cấp huyện. Tuy nhiên, với những thế được mạnh dạn trao cho lớn đến đâu thì cũng
mạnh và sự kỳ vọng của chính quyền Tp. không thể ngang với thẩm quyền của đơn vị
HCM cũng như cả nước, không thể xác định hành chính cấp tỉnh. Đây là vấn đề có tính
thẩm quyền của chính quyền thành phố Thủ nguyên tắc đầu tiên cần lưu ý.
10 Nguyễn Cửu Việt, “Cải cách hành chính: về khái niệm thẩm quyền”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 8,
 năm 2005.
 NGHIÊN CỨU 61
 Số 22 (422) - T11/2020 LẬP PHÁP
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
 Theo Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy quốc gia tiến hành các biện pháp phát triển
phạm pháp luật năm 2015 đã được sửa đổi, kinh tế và quản lý xã hội. Thông thường, nếu
bổ sung một số điều năm 2020 (Luật Ban có xu hướng sáp nhập các đơn vị hành chính
hành VBQPPL), HĐND thành phố thuộc lãnh thổ nhỏ lại thành một đơn vị lớn hơn,
thành phố trực thuộc trung ương có quyền tạo tiền đề cho việc quản lý kinh tế, quy
ban hành văn bản quy phạm pháp luật với hoạch đô thị được thuận lợi thì cần tăng
tên gọi là nghị quyết và UBND thành phố thẩm quyền tương xứng với nhiệm vụ,
thuộc thành phố trực thuộc trung ương có quyền hạn được giao14. Với tư duy đó, thẩm
quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật quyền của chính quyền thành phố Thủ Đức
với tên gọi là quyết định11. Dưới góc độ pháp cần được tăng hơn so với các đơn vị hành
lý, văn bản quy phạm pháp luật là biểu hiện chính cấp huyện. Theo chúng tôi, sẽ là
thẩm quyền của một cơ quan nhà nước. không hợp lý nếu thẩm quyền thành phố Thủ
PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt thật có lý khi cho Đức với cấu thành từ 36 phường, có quy mô
 dân số 1.013.795 người và diện tích 211.56
rằng: quan hệ văn bản pháp luật giữa các cơ 2
quan, tổ chức chính là tấm gương phản ánh km cũng được “đánh đồng” với chính
 quyền Quận 4 với cấu thành từ 15 phường15,
vị trí, vai trò cơ quan, tổ chức trong thang
 có quy mô dân số 200.000 người và diện tích
bậc của bộ máy nhà nước và hệ thống chính
 4.18 km2. Ngoài ra, với các thế mạnh về quy
trị12. Điều đó có nghĩa mối quan hệ trên
 mô dân cư và diện tích, trình độ phát triển
phương diện văn bản pháp luật phản ánh thứ
 kinh tế - xã hội của thành phố Thủ Đức, cần
bậc và mối quan hệ giữa các cơ quan nhà mạnh dạn trao thêm quyền cho thành phố
nước. Xét về vị trí thang bậc pháp lý, văn Thủ Đức. Vấn đề trao thêm quyền cho thành
bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phố Thủ Đức đến đâu phụ thuộc vào chính
phương thành phố thuộc thành phố trực quyền trung ương. Theo đó, việc trao quyền
thuộc trung ương xếp sau văn bản quy phạm cho thành phố Thủ Đức phải hướng đến mục
pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn đích tạo ra sự chủ động, sáng tạo trong thu
vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Do đó, thẩm hút các nguồn đầu tư cũng như giảm thiểu
quyền của thành phố Thủ Đức cũng không mọi hàng rào ngăn cản các nguồn lực phát
thể ngang với thẩm quyền của đơn vị hành triển thành phố Thủ Đức. Cụ thể, các chính
chính - kinh tế đặc biệt. Ngoài ra, một đơn sách, biện pháp ưu đãi, khuyến khích đặc
vị hành chính do UBTVQH thành lập (thành biệt mà thành phố Thủ Đức hướng đến có
phố Thủ Đức) cũng không thể có thẩm thể là: 
quyền vượt hơn so với một đơn vị hành i) Đơn giản hóa các thủ tục thành lập
chính do Quốc hội thành lập13. Đây là vấn doanh nghiệp nhằm đáp ứng yêu cầu tạo ra
đề có tính nguyên tắc thứ hai cần lưu ý. môi trường khởi nghiệp, kinh doanh và kinh
 Việc thành lập, phân loại, thay đổi các tế sáng tạo, xứng đáng là Trung tâm khởi
đơn vị hành chính lãnh thổ là tiền đề để một nghiệp lớn nhất Việt Nam.
11 Khoản 12 và 13 Điều 4 Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm
 2020).
12 Nguyễn Cửu Việt, “Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (tiếp theo) và hệ thống văn bản quy phạm pháp
 luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 51, năm 2005.
13 Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”.
14 Nguyễn Hoàng Anh, “Tổ chức đơn vị hành chính ở Cộng hòa Pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 19,
 năm 2019.
15 Cục Thống kê Tp. HCM, Niên giám thống kê năm 2015.
62 NGHIÊN CỨU
 LẬP PHÁP Số 22 (422) - T11/2020
 CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
 ii) Áp dụng các chính sách khuyến khích mang tính toàn cầu17. Theo xu hướng đó, các
về tài chính, miễn, giảm các loại thuế như đơn vị hành chính hội đủ những ưu thế tổng
thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập, thuế tài hợp được hình thành vì mục đích khai thác
sản nhằm phát triển khu công nghệ cao - hợp lý tiềm năng tự nhiên cho nhu cầu phát
Trung tâm sản xuất tự động hóa và Khu công triển kinh tế vùng miền và của cả nước thì
viên khoa học. nên được hưởng quy chế hành chính đặc
 iii) Đơn giản hóa các thủ tục hải quan thù18. Với các thế mạnh mang tính tổng hợp,
nhằm phát huy thế mạnh của Cảng Cát Lái. thành phố Thủ Đức hoàn toàn có thể thúc
 iv) Tự do hóa các dòng chảy vốn đầu tư, đẩy kinh tế phát triển nếu được trao quyền
lợi nhuận nhằm thu hút các hoạt động công tương xứng. 
nghệ tài chính tại Khu đô thị mới Thủ Thứ hai, về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể.
Thiêm. * Đối với HĐND thành phố Thủ Đức:
 v) Tạo thuận lợi trong việc sử dụng kết Cần tập trung vào hoạt động giám sát việc
cấu hạ tầng, giao thông, đất đai nhằm phát tuân theo Hiến pháp, pháp luật của UBND
triển khu Tam Đa, Long Phước bởi khu vực thành phố Thủ Đức. Theo logic pháp lý, khi
này cung cấp một cơ hội cho sự sáng tạo tăng thẩm quyền cho UBND thành phố Thủ
trong thiết kế và vận hành, vừa kết nối với Đức càng lớn bao nhiêu thì càng phải thực
các hạ tầng giao thông quan trọng bao gồm hiện hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND
cả tuyến đường cao tốc và đường sắt nối với thành phố Thủ Đức bấy nhiêu để hạn chế
sân bay quốc tế mới. tình trạng lạm quyền, tùy tiện. Ngoài ra, theo
 Có ý kiến cho rằng việc tăng thẩm Nghị quyết của Quốc hội về tổ chức chính
quyền cho chính quyền địa phương nói quyền đô thị tại Tp. HCM, tại các phường
chung và chính quyền thành phố Thủ Đức thuộc thành phố Thủ Đức sẽ không tổ chức
nói riêng sẽ có thể dẫn đến tình trạng thoát HĐND. Chính vì vậy, việc HĐND thành phố
ly, địa phương cục bộ16. Chúng tôi cho rằng, Thủ Đức thực hiện chức năng giám sát hoạt
vấn đề này không đáng lo ngại bởi các thẩm động của UBND, Chủ tịch UBND phường
quyền mang tính chất đặc thù, có tính đột trực thuộc cũng phải được quy định cụ thể
phá được đề xuất áp dụng cho thành phố Thủ về trình tự, cách thức thực hiện. Việc giám
Đức sẽ phải được đánh giá tác động một sát hoạt động của cả UBND thành phố Thủ
cách toàn diện, khoa học, khách quan. Sự Đức lẫn UBND các phường trực thuộc là
cào bằng trong cơ chế trao quyền sẽ không không đơn giản bởi nội dung, phương thức,
thể giúp cho thành phố Thủ Đức phát triển thủ tục tổ chức giám sát sẽ có rất nhiều
mạnh mẽ. Trong khi các nước đang phát những khác biệt. 
triển rất cần thu hút vốn để tạo nhiều công * Đối với UBND, Chủ tịch UBND thành
ăn việc làm và thực hiện công nghiệp hóa thì phố Thủ Đức: Pháp luật hiện hành trao cho
các công ty, tập đoàn kinh doanh lại cần đến HĐND “quyền bầu”, mà lại trao “quyền phê
những nơi hội đủ những ưu thế tổng hợp chuẩn” kết quả bầu đó, quyền điều động và
16 Bùi Thị Phương Liên - Vũ Đình Lâm, “Kiểm soát quyền lực ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”, Tạp
 chí Nghiên cứu lập pháp số 2, năm 2018.
17 Nguyễn Thúy Hà, “Chính sách ưu đãi của một số quốc gia đối với đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và
 những nội dung có thể tham khảo”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 10, năm 2018.
18 Nguyễn Thị Thiện Trí, “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt: Vấn đề đặt ra và vận dụng ở nước ta hiện
 nay”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 10, năm 2014.
19 Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, năm 2013, tr.183.
 NGHIÊN CỨU 63
 Số 22 (422) - T11/2020 LẬP PHÁP
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
miễn nhiệm cho Chủ tịch UBND cấp trên chưa cụ thể, rõ ràng và vẫn mang tính chất
trực tiếp là mâu thuẫn19. Do đó, nhằm bảo cào bằng với UBND ở đơn vị hành chính cấp
đảm cơ chế đặc thù cho thành phố Thủ Đức, xã. Thậm chí, có những quyền vốn dĩ thuộc
cần mạnh dạn trao quyền bổ nhiệm Chủ tịch về UBND cấp xã nhưng Nghị quyết lại
UBND phường trực thuộc cho Chủ tịch không thừa nhận cho UBND phường ở
UBND thành phố Thủ Đức. Bước đi này sẽ thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung
khắc phục được một cách cơ bản tình trạng ương. Đơn cử, theo quy định của Điều 4
“tính hai mặt” trong cơ chế hoạt động của Luật Ban hành VBQPPL, UBND cấp xã có
Chủ tịch UBND phường. Hơn nữa, khi Chủ quyền ban hành VBQPPL với tên gọi là
tịch UBND thành phố Thủ Đức bổ nhiệm quyết định. Thậm chí Điều 144, Điều 145
Chủ tịch UBND phường trực thuộc, một mặt Luật Ban hành VBQPPL còn quy định rất cụ
sẽ “bảo đảm thẩm quyền hành chính theo thể thủ tục soạn thảo và ban hành VBQPPL
hướng dân chủ pháp quyền mà ưu thế thuộc của UBND cấp xã.
về người đứng đầu cơ quan hành chính cấp Khi Quốc hội thảo luận thông qua Luật
trên”; mặt khác, sẽ tăng cường tính tự chịu Ban hành VBQPPL, có ý kiến cho rằng, “do
trách nhiệm của người đứng đầu UBND phạm vi địa giới của xã, phường, thị trấn khá
phường trực thuộc, nhất là trong bối cảnh nhỏ và sự khác biệt về các vấn đề tự nhiên,
chúng ta đang chủ trương phân cấp mạnh mẽ xã hội của các xã, phường, thị trấn trong một
cho chính quyền địa phương nói chung và cho huyện, quận không nhiều nên gần như không
chính quyền thành phố Thủ Đức nói riêng. có yếu tố đặc thù cần có những quy định
 * Đối với UBND, Chủ tịch UBND các riêng. Mặt khác, để tránh sự tản mạn của
phường trực thuộc: Khi đã thừa nhận tăng pháp luật, việc quy định thẩm quyền ban
quyền cho UBND, Chủ tịch UBND thành hành VBQPPL của chính quyền cấp xã (gồm
phố Thủ Đức thì việc tăng quyền cho HĐND cấp xã và UBND cấp xã) là không
UBND, Chủ tịch UBND các phường trực cần thiết”1. Tuy nhiên, khi thông qua Luật
thuộc cũng là một việc cần được quan tâm Ban hành VBQPPL, Quốc hội vẫn quy định
xem xét kỹ lưỡng. Việc quản lý phải được thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
thực hiện một cách đồng bộ, thông suốt. Do pháp luật của UBND cấp xã (trong đó có
đó, việc tăng quyền phải mang tính hệ thống UBND phường). Đối chiếu với các quy định
bởi không thể có trạng thái các bộ phận cấu này thì UBND phường ở thành phố thuộc
thành hoạt động không tốt mà lại tạo thuận thành phố trực thuộc trung ương đương nhiên
lợi cho máy chủ hoạt động hiệu quả. Các bộ có quyền ban hành VBQPPL. Tuy nhiên,
phận cấu thành (UBND, Chủ tịch UBND các Nghị quyết về tổ chức chính quyền đô thị tại
phường trực thuộc) phải có thực quyền thì Tp. HCM lại “tước đi” quyền này của UBND
cỗ máy cái (UBND, Chủ tịch UBND thành phường ở thành phố thuộc thành phố trực
phố Thủ Đức) mới có thể thực hiện tốt chức thuộc trung ương. Như vậy, quy định này
năng quản lý. Hiện nay, Nghị quyết về tổ không những không tăng quyền cho UBND
chức chính quyền đô thị tại Tp. HCM tuy có các phường trực thuộc mà vô hình trung còn
đề cập đến nhiệm vụ, quyền hạn của UBND làm giảm thẩm quyền của chủ thể này. Đây
phường ở thành phố thuộc thành phố trực là một điều cần được sửa đổi nhằm thúc đẩy
thuộc trung ương nhưng các quy định này sự phát triển của thành phố Thủ Đức n
20 Bùi Thị Đào, “Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã”,
 Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 5, năm 2015.
64 NGHIÊN CỨU
 LẬP PHÁP Số 22 (422) - T11/2020