Vấn đề pháp lý phát sinh từ việc hỗ trợ hãng hàng không Quốc gia Việt Nam

 Nam (Vietnam Airlines)
ĐQuốc hội đã ban hành Nghị quyết số vay bổ sung vốn phục vụ hoạt động sản xuất
135/2020/QH14 (Nghị quyết số 135); theo kinh doanh; 2) Cho phép Vietnam Airlines
đó, các biện pháp hỗ trợ cho Vietnam chào bán thêm cổ phiếu cho cổ đông hiện
Airlines bao gồm: 1) Cho phép Ngân hàng hữu để tăng vốn điều lệ khi đáp ứng quy
Nhà nước Việt Nam thực hiện tái cấp vốn và định tại điểm a, c và d khoản 2 Điều 15 Luật
gia hạn không quá 2 lần cho tổ chức tín dụng Chứng khoán; 3) Chính phủ giao Tổng công
(không bao gồm các tổ chức tín dụng đang ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước
 NGHIÊN CỨU 33
 Số 22 (422) - T11/2020 LẬP PHÁP
THỰC TIỄN PHÁP LUẬT
(SCIC) thay mặt Chính phủ đầu tư mua cổ ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai
phiếu tại Vietnam Airlines, thuộc quyền mua thành viên trở lên thuộc một trong các
cổ phần của cổ đông nhà nước theo phương trường hợp sau đây:
thức chuyển giao quyền mua. Không thu hút được các nhà đầu tư Việt
 Câu hỏi được đặt ra là: (i) Các giải pháp Nam và nước ngoài đối với doanh nghiệp
này có đáp ứng các yêu cầu của Luật Quản cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích
lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản thiết yếu cho xã hội;
xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp và (ii) vấn Cần thiết phải duy trì để thực hiện nhiệm
đề cạnh tranh công bằng trong lĩnh vực hàng vụ quốc phòng, an ninh.
không có được bảo đảm hay không. 2. Vấn đề cạnh tranh công bằng trong lĩnh
1. Vấn đề đầu tư vốn nhà nước vào sản vực hàng không
xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp
 Covid-19 gây thiệt hại không chỉ riêng
 Theo thông lệ thế giới thì việc nhà nước cho Vietnam Airlines, mà gây ảnh hưởng tiêu
sử dụng ngân sách nhà nước để đầu tư luôn cực chung cho các hãng hàng không những
đặt trong giới hạn các ngành, nghề, lĩnh vực tổn thất trực tiếp hoặc gián tiếp. Tuy nhiên,
nhất định. Phù phợp với thông lệ ấy, ngày
 các biện pháp hỗ trợ, thay vì áp dụng cho
26/11/2014, Quốc hội ban hành Luật Quản
 chung cho ngành hàng không, thì lại được áp
lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản
 dụng cho một doanh nghiệp trong ngành.
xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp (Luật
 Nhìn từ góc độ thị trường, điều này tạo nên
quản lý sử dụng vốn). Theo đó, việc đầu tư
 tình trạng bất bình đẳng về việc tiếp cận
vốn nhà nước vào doanh nghiệp được giới
hạn trong các lĩnh vực nhất định1. Trong nguồn lực, một trong những nhân tố ảnh
trường hợp đầu tư bổ sung vốn tại doanh hưởng đến cạnh tranh công bằng. Do đó, câu
nghiệp mà Nhà nước đang sở hữu cổ phần, hỏi đặt ra là tại sao việc hỗ trợ chỉ được áp
phần vốn góp, Luật Quản lý sử dụng vốn dụng đối với Vietnam Airlines mà không
cũng quy định các giới hạn góp vốn2. phải là một gói hỗ trợ cho toàn bộ ngành
 Đối chiếu với tình huống hỗ trợ cho hàng không? Cụ thể, về mặt nguồn vốn,
Vietnam Airlines, phương án được đưa ra là ngoài việc SCIC mua cổ phần để tăng vốn
SCIC thay mặt Chính phủ đầu tư mua cổ điều lệ cho Vietnam Airlines thì Quốc hội
phiếu tại Vietnam Airlines. Chúng tôi cho còn cho phép Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
rằng, giải pháp này cần phải được cân nhắc thực hiện tái cấp vốn và gia hạn không quá 2
ở nhiều khía cạnh. Bởi lẽ, Vietnam Airlines lần cho tổ chức tín dụng (không bao gồm các
là một công ty đại chúng; vì vậy, việc SCIC tổ chức tín dụng đang được kiểm soát đặc
đầu tư mua cổ phần sẽ phải tuân theo quy biệt), để cho Vietnam Airlines vay bổ sung
định của khoản 1 Điều 16 Luật Quản lý, sử vốn phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh.
dụng vốn. Cụ thể, Nhà nước chỉ được đầu tư Như vậy, nhìn từ góc độ vốn vay, quyết
bổ sung vốn nhà nước để tiếp tục duy trì tỷ định này cho phép Vietnam Airlines có hai
lệ cổ phần, vốn góp của Nhà nước tại công cách để tiếp cận nguồn vốn vay:
1 Khoản 1 Điều 10 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp.
2 Khoản 1 1 Điều 16 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp.
3 Tại điểm d nội dung số 09 Thông báo số 164/TB-VPCP ngày 23/04/2020 của Văn phòng Chính phủ về Kết
 luận của Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc tại cuộc họp Thường trực Chính phủ về phòng, chống
 dịch covid-19: “giao Hãng hàng không quốc gia Việt Nam làm đầu mối tổ chức các chuyến bay đưa người
 Việt Nam về nước với cơ chế tự trang trải (bằng chế độ bán vé)”.
34 NGHIÊN CỨU
 LẬP PHÁP Số 22 (422) - T11/2020
 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT
 Được vay thêm vốn thông qua việc cũng phải đánh giá khía cạnh chi phí mà các
Ngân hàng nhà nước tái cấp vốn cho các tổ hãng hàng không đã bỏ ra để phục vụ cho
chức tín dụng; và hoạt động bảo hộ công dân và thực hiện các
 Gia hạn không quá 2 lần cho tổ chức tín chức năng của Nhà nước.
dụng (không bao gồm các tổ chức tín dụng Vietnam Airlines là một doanh nghiệp
đang được kiểm soát đặc biệt), để cho nhà nước có quy mô lớn; trong đó, Nhà nước
Vietnam Airlines vay bổ sung vốn phục vụ đang sở hữu 86,19% vốn điều lệ5. Do đó, dù
hoạt động sản xuất kinh doanh. đứng ở góc độ của một doanh nghiệp lớn hay
 Cho dù là tái cấp vốn hay gia hạn, bản là bảo toàn vốn đầu tư của Nhà nước, thì việc
chất của giải pháp này sử dụng ngân sách cấp vốn cho Vietnam Airlines vẫn phải được
nhà nước để bổ sung vốn phục vụ hoạt động cân nhắc. Sự sụp đổ của một doanh nghiệp
sản xuất kinh doanh. với quy mô như Vietnam Airlines, bất kể là
 Cùng với việc SCIC bổ sung vốn điều có hay không có yếu tố sở hữu nhà nước, sẽ
lệ, việc Ngân hàng nhà nước thực hiện việc ảnh hưởng đến ngành hàng không nói riêng
tái cấp vốn đã bổ sung một nguồn vốn lớn và nền kinh tế nói chung. Đây là yếu tố thứ
cho Vietnam Airlines. Nói cách khác, chúng hai sẽ ảnh hưởng đến chính sách hỗ trợ.
ta đang dành rất nhiều nguồn lực cho hãng Việc xử lý không thoả đáng hai vấn đề
hàng không này khi lựa chọn phương án trên sẽ làm cho ranh giới quản lý nhà nước
dùng cả ngân sách đầu tư có chiến lược (do của cơ quan có thẩm quyền và chức năng
SCIC giữ để thực hiện các chiến lược kinh doanh của một doanh nghiệp có vốn
và/hoặc kế hoạch đầu tư phù hợp với quy đầu tư của Nhà nước sẽ trở nên không rõ
định của Luật Quản lý, sử dụng vốn) và ngân ràng. Theo quy định của Luật Doanh nghiệp
sách thuộc các nhóm khác để cho Vietnam năm 2014, doanh nghiệp nhà nước là doanh
Airlines vay. Cả hai nguồn vốn này đã tạo nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều
cho Vietnam Airlines một ưu thế đáng kể so lệ6. Về địa vị pháp lý thì hãng này bình đẳng
với các hãng hàng không khác. với các hãng hàng không khác về quyền và
3. Bình luận nghĩa vụ. Ý nghĩa của việc Nhà nước đầu tư
 Chúng tôi đánh giá cao vai trò của và/hoặc sở hữu vốn tại Vietnam Airlines nên
Vietnam Airline trong gian đoạn xảy ra đại được nhìn nhận là thông qua quyền của một
dịch covid-19 khi họ phải thực hiện nhiệm cổ đông, Nhà nước có quyền đưa ra các định
vụ đưa công dân Việt Nam ở nước ngoài về hướng phát triển của hãng này, qua đó tạo
Việt Nam3. Hoạt động này không phải là một nên khuynh hướng cạnh tranh trong ngành
hoạt động kinh doanh thuần tuý mà trong hàng không, bằng việc biểu quyết tại Đại hội
một chừng mực nào đó đang phục vụ cho đồng cổ đông và nhân sự của mình tại Hội
chức năng bảo trợ công dân của Nhà nước4. đồng quản trị. 
Điểm này cần phải được coi là một nhân tố Chúng tôi cho rằng, vấn đề lớn nhất
cần phải cân nhắc trong việc đưa biện pháp trong vụ việc này chính là chúng ta chưa
hỗ trợ. Bởi lẽ, một mặt, chúng ta đề cao tính tách bạch được chức năng quản lý nhà nước
công bằng trong cạnh tranh, thì mặt còn lại và chức năng đầu tư. Cụ thể, cần phải thấy
4 Điều 17 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Công dân Việt Nam ở nước ngoài được Nhà nước Cộng hòa xã hội
 chủ nghĩa Việt Nam bảo hộ”.
5 Nội dung vốn điều lệ và vốn đầu tư, tr. 34, mục 25. Vốn chủ sở hữu, Báo cáo tài chính hợp nhất năm 2019
 đã được kiểm toán của Vietnam Airlines.
6 Khoản 8 điều 4 Luật Doanh nghiệp 2014.
 NGHIÊN CỨU 35
 Số 22 (422) - T11/2020 LẬP PHÁP
THỰC TIỄN PHÁP LUẬT
rằng, việc đưa công dân Việt Nam trở về Việt tại khoản 1 Điều 16 Luật Quản lý, sử dụng
Nam là một nhiệm vụ của Nhà nước. Để vốn. Theo đó, điều kiện tiên quyết để Nhà
phân tách chức năng quản lý, Việt Nam nên nước đầu tư bổ sung vốn tại doanh nghiệp
coi các hoạt động này là một gói thầu. Nhìn đó là doanh nghiệp phải là doanh nghiệp
từ góc độ đó, nếu Nhà nước muốn bảo hộ cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích
công dân Việt Nam trong đại dịch covid-19 thiết yếu cho xã hội hoặc thực hiện nhiệm vụ
bằng cách đưa công dân Việt Nam từ ngoài quốc phòng, an ninh. Theo quy định của
về thì cơ quan nhà nước sẽ có yêu cầu cho khoản 2 Điều 1 Nghị định số 32/2018/NĐ-CP
các hãng hàng không một cách công bằng và sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định
có các biện pháp bồi hoàn cho các hãng hàng số 91/2015/NĐ-CP ngày 13/10/2015 của
không sau khi thực hiện hoạt động chở công chính phủ về đầu tư vốn nhà nước vào doanh
dân Việt Nam từ nước ngoài về. Các hãng nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại
hàng không, bao gồm cả Vietnam Airlines, doanh nghiệp, hoạt động của Vietnam
có thể tham gia vào hoạt động này một cách Airlines là một hoạt động kinh doanh thuần
công bằng. Lựa chọn này mang lại hai giá tuý, không phải là doanh nghiệp cung ứng
trị: (i) Tạo ra sự bình đẳng về cạnh tranh cho các sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho
các hãng hàng không khi tham gia vào thị xã hội. Đồng thời, Vietnam Airlines cũng
trường cung cấp dịch vụ cho Chính phủ; và không thực hiện các nhiệm vụ quốc phòng,
(ii) Các hãng hàng không khi được thanh an ninh. Như vậy, về mặt pháp lý, kiến nghị
toán công bằng, sẽ có động cơ để tham gia của Chính phủ để SCIC mua thêm cổ phần
mạnh mẽ hơn vào quá trình đưa công dân của Vietnam Airlines là chưa phù hợp với
Việt Nam về nước. Trong trường hợp Nhà yêu cầu của Luật Quản lý, sử dụng vốn.
 Nhìn rộng hơn, với một doanh nghiệp hoạt
nước coi đây là một hoạt động mang tính hỗ
 động kinh doanh thuần tuý, cạnh tranh trực
trợ, thì các hãng hàng không sẽ không có
 tiếp với các doanh nghiệp dân doanh như
động cơ để tham gia, nếu thù lao thấp hoặc
 Vietnam Airlines, đặt trong bối cảnh đại dịch
Vietnam Airlines sẽ giành phần lớn việc
 đang tàn phá nặng nề nền kinh tế thì việc ưu
cung cấp, nếu việc thực hiện này thù lao cao.
 tiên sử dụng ngân sách nhà nước để hỗ trợ
 Chính sự không rõ ràng nêu trên gây cho doanh nghiệp không phải là giải pháp tối
khó khăn cho việc phân tách: những tổn thất ưu. Giải pháp này thiếu cơ sở pháp lý, quan
mà Vietnam Airlines đang gánh chịu đâu là trọng hơn, việc đầu tư này tạo còn ảnh
do thực hiện hoạt động bảo trợ công dân Việt hưởng đến các kế hoạch đầu tư vốn khác mà
Nam, và đâu là xuất phát từ sự yếu kém về SCIC đang phải đảm nhận. 
quản trị của Vietnam Airlines. Hai là, bổ sung vốn hoạt động cho
 Quay trở lại với Nghị quyết số 135, tập Vietnam Airlines trên cơ sở cung cấp thêm
trung vào hai biện pháp hỗ trợ tài chính mà khoản vay hoặc gia hạn khoản vay bằng cách
Quốc hội đã phê duyệt, chúng tôi cho rằng cho phép Ngân hàng nhà nước thực hiện việc
cần nên cân nhắc: tái cấp vốn. Bản chất của hoạt động tái cấp
 Một là, tăng vốn sở hữu của Nhà nước vốn của Ngân hàng nhà nước là việc sử dụng
tại Vietnam Airlines bằng cách giao cho ngân sách nhà nước để tài trợ cho doanh
SCIC mua thêm cổ phần mới phát hành của nghiệp. Đặt trong bối cảnh nền kinh tế bị ảnh
hãng này. Như trên đã phân tích, SCIC đầu hưởng nặng nề bởi Covid-19, về mặt logic,
tư mua cổ phần sẽ phải tuân theo quy định việc thu ngân sách sẽ trở nên khó khăn. Việc
7 Điều 6 Luật Cạnh tranh 2018.
36 NGHIÊN CỨU
 LẬP PHÁP Số 22 (422) - T11/2020
 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT
tài trợ vốn cho Vietnam Airlines sẽ làm cho Cạnh tranh nghiêm cấm đối với cơ quan nhà
gánh nặng ngân sách càng trở nên nặng nề nước9.
và trong một chừng mực nào đó, sẽ ảnh Việc tài trợ vốn này không tạo ra động
hưởng đến khả năng tài trợ cho việc phục hồi cơ thúc đẩy những cải tiến về kinh doanh và
của các ngành sản xuất khác hoặc cho các cá quản trị cho Vietnam Airlines. Hoạt động tài
nhân, tổ chức bị ảnh hưởng bởi covid-19. trợ này trong chừng mực nào đó có tác dụng
 Ba là, vấn đề cạnh tranh công bằng khắc phục các yếu kém, khiếm khuyết về
trong lĩnh vực hàng không dân dụng tại Việt quản trị. Trong bối cảnh đó, những cố gắng
Nam: Luật Cạnh tranh năm 2018 (Luật Cạnh của doanh nghiệp dân doanh trong việc cạnh
tranh) thể hiện một cách minh thị chính sách tranh trên thị trường hàng không dân dụng
của Nhà nước đối với cạnh tranh là tạo lập, là không khả thi. Nhìn từ góc độ tiếp nhận
duy trì môi trường cạnh tranh lành mạnh, đầu tư, việc bất bình đẳng về cạnh tranh giữa
công bằng, bình đẳng, minh bạch cũng như các doanh nghiệp như Vietnam Airlines và
thúc đẩy cạnh tranh, bảo đảm quyền tự do các doanh nghiệp dân doanh sẽ tạo tiền lệ
cạnh tranh trong kinh doanh của doanh xấu, khó mà khuyến khích nhà đầu tư nước
nghiệp theo quy định của pháp luật7. Hành ngoài đầu tư vào Việt Nam.
vi phân biệt đối xử giữa các doanh nghiệp là 4. Kiến nghị
một trong những hành vi bị cấm theo quy Để bảo đảm tạo lập thị trường cạnh
định của Luật Cạnh tranh8. tranh bình đẳng trên thị trường hàng
 Cho nên, nhìn từ góc độ cạnh tranh, giải không dân dụng, bảo đảm phù hợp với
pháp hỗ trợ cho Vietnam Airlines sẽ gây ra Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước, các
những quan ngại khi nó góp phần tạo nên bất tác giả kiến nghị:
bình đẳng trong cạnh tranh thông qua việc Thứ nhất, cung cấp một khoản tín dụng
cung cấp những ưu thế cạnh tranh cho để hỗ trợ cho ngành hàng không dân dụng.
Vietnam Airlines mà không phải xuất phát Các doanh nghiệp, trong đó có Vietnam
từ sự ưu việt về công nghệ, tối ưu về vận Airlines, sẽ có quyền tiếp cận nguồn vốn này
hành, dịch vụ tốt hay những yếu tố khác từ một cách bình đẳng.
chính bản thân của Vietnam Airlines. Thứ hai, cần phải phân tách chức năng
 Nói cách khác, giải pháp này trong quản lý kinh tế của cơ quan nhà nước và chức
chừng mực nào đó chưa thật sự phù hợp với năng kinh doanh của Vietnam Airlines. Theo
chính sách quản lý cạnh tranh đã được quy đó, Vietnam Airlines chỉ là một doanh nghiệp,
định tại Luật Cạnh tranh nhằm tạo lập và bảo ngoài việc có vốn đầu tư của Nhà nước, thì
đảm một thị trường hàng không công bằng. nó vẫn là một doanh nghiệp, có nghĩa nó vẫn
Trong trường hợp, nếu các giải pháp hỗ trợ có các quyền và gánh vác các nghĩa vụ như
này, mà trước hết là khả năng tiếp cận nguồn một doanh nghiệp. Điều đó cũng đồng nghĩa
vốn chỉ dành cho duy nhất Vietnam Airlines hãng này vẫn phải đối diện với nguy cơ phá
mà không dành chi các doanh nghiệp hàng sản khi kinh doanh không tốt mà không có
không khác, nó cấu thành nên hành vi phân tình trạng được tài trợ vốn bất cứ lúc nào khi
biệt đối xử giữa các doanh nghiệp. Đây là cần. Thực hiện được điều này là góp phần tính
một trong những hành vi vi phạm Luật Cạnh công bằng trong cạnh tranh giữa các thành
tranh một cách nghiêm trọng và bị Luật phần kinh tế tại Việt Nam n
8 Điểm b khoản 1 Điều 8 Luật Cạnh tranh 2018.
9 Điểm b khoản 1 Điều 8 Luật Cạnh tranh 2018.
 NGHIÊN CỨU 37
 Số 22 (422) - T11/2020 LẬP PHÁP