Vai trò của kiểm toán nhà nước trong kiểm toán thu ngân sách trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh và một số vấn đề

ông, tài sản công và các hoạt động 
có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính 
công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán. Nội 
hàm tài chính công, tài sản công đã được quy định 
rõ tại Điều 53 và Điều 55 của Hiến pháp và tại 
khoản 10, khoản 11 Điều 3 Luật KTNN số 81/2015/
QH13 ngày 24/6/2015. 
Về đơn vị được kiểm toán, Luật quy định đơn 
vị được kiểm toán là cơ quan, tổ chức quản lý, sử 
dụng tài chính công, tài sản công (Điều 3); Điều 55 
Luật chỉ rõ 12 nhóm cơ quan, đơn vị thuộc đơn vị 
được kiểm toán của KTNN. Cơ quan, tổ chức, cá 
nhân có liên quan đến hoạt động KTNN có trách 
nhiệm cung cấp đầy đủ, chính xác, kịp thời thông 
tin, tài liệu theo yêu cầu của KTNN, kiểm toán viên 
nhà nước và chịu trách nhiệm trước pháp luật về 
tính chính xác, trung thực, khách quan của thông 
tin, tài liệu đã cung cấp (khoản 1 Điều 68).
Hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước 
là việc đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung 
thực của các thông tin tài chính công, tài sản công 
hoặc báo cáo tài chính liên quan đến quản lý, sử 
dụng tài chính công, tài sản công; việc chấp hành 
pháp luật và hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng 
tài chính công, tài sản công.
Từ cơ sở lý luận trên đây, có thể nhận thấy rằng 
đối tượng của hoạt động kiểm toán thu ngân sách 
26
VAI TROØ CUÛA KTNN TRONG COÂNG TAÙC QUAÛN LYÙ THUEÁ
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 138 - tháng 4/2019
tại địa phương là: Hoạt động thu ngân sách, bao 
gồm hoạt động thu thuế, thu phí, lệ phí; thu các 
khoản thu trên đất như tiền sử dụng đất; tiền bán 
tài sản công do địa phương quản lý. Hoạt động 
quản lý nhà nước về thu ngân sách, được thực hiện 
bởi các cơ quan quản lý thuế, cơ quan quản lý hải 
quan, các đơn vị vũ trang, đơn vị sự nghiệp được 
giao nhiệm vụ thu phí, lệ phí trên địa bàn tỉnh theo 
quy định của pháp luật. 
Như vậy, theo những quy định trên thì các chủ 
thể như: Cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ nộp 
ngân sách nhà nước; các đơn vị, tổ chức, chủ đầu 
tư sử dụng, khai thác đất đai, tài nguyên khoáng 
sản sẽ không phải là đơn vị thuộc đối tượng 
được kiểm toán do không phải là cơ quan, đơn vị 
trực tiếp quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản 
công, mặc dù trên thực tế, chính các cơ quan, tổ 
chức, cá nhân này lại có hoạt động liên quan trực 
tiếp đến hoạt động của các cơ quan có nghĩa vụ thu 
ngân sách nhà nước, cơ quan có chức năng quản 
lý tài sản quốc gia. Để có tài liệu, căn cứ đánh giá 
tính đúng đắn, xác thực của hoạt động thu ngân 
sách, Kiểm toán nhà nước phải gián tiếp sử dụng 
nghiệp vụ đối chiếu so sánh giữa hoạt động quản lý 
thu ngân sách của các cơ quan được giao nhiệm vụ 
thu với các chủ thể có nghĩa vụ nộp ngân sách nhà 
nước. Đây chính là điều bất cập trong Luật kiểm 
toán hiện nay.
2. Cơ sở thực tiễn
 Trên thực tế, kết quả kiểm toán thu ngân sách 
(thu thuế, phí, lệ phí) tại địa phương trong những 
năm đã thu được một số kết quả, như sau: 
a. Số tăng thu ngân sách nhà nước qua kiểm toán
Đơn vị tính: Triệu đồng
Năm kiến nghị thu Đã thực hiện đến 31/12/2018 Chưa thực hiện
2010 18.077 14.101 3.976
2012 11.107 11.107 0
2014 3.543 2.236 1.307
2016 2.275 2.275 0
2017 14.794 14.794 0
b. Tác động từ hoạt động kiểm toán đến hoạt 
động quản lý thu NSNN 
Bên cạnh sự chỉ đạo sát sao của cấp ủy, chính 
quyền các cấp, sự nỗ lực của các cơ quan đơn vị 
được giao nhiệm vụ quản lý thu ngân sách trên địa 
bàn. Thu ngân sách tại địa phương luôn luôn hoàn 
thành các chỉ tiêu pháp lệnh do Trung ương giao. 
Qua kiểm toán đã góp phần tăng cường ý thức 
trách nhiệm của cơ quan quản lý thu ngân sách và 
đối tượng có nghĩa vụ nộp các khoản thu ngân sách 
trên địa bàn. 
Mặc dù, UBND tỉnh đã chỉ đạo các đơn vị có 
liên quan nghiêm túc thực hiện kết luận của Kiểm 
toán nhà nước, nhưng đến nay vẫn còn tồn đọng 
một phần kiến nghị thu ngân sách theo kết luận 
của Kiểm toán nhà nước chưa thực hiện xong, 
như năm 2010 là 3.976 triệu/18.077 triệu phải thu, 
chiếm 22%; năm 2014 là 1.307 triệu/ 3.543 triệu 
phải thu, chiếm 37%. 
Tuy nhiên, khi xem xét đánh giá số tồn đọng 
trên có những nguyên nhân sau:
Thứ nhất, Số liệu kiến nghị của thu ngân sách 
của Kiểm toán nhà nước bị tồn đọng, hầu hết là số 
đối chiếu chênh lệch giữa giá trị khối lượng hoàn 
thành với số liệu đã khai thuế của các công trình 
xây dựng chưa được phê duyệt quyết toán, làm phát 
sinh thêm nghĩa vụ thuế tại thời điểm đối chiếu. 
Song, sau khi quyết toán, giá trị công trình được 
phê duyệt thấp hơn so với dự toán, nên bị điều 
chỉnh tổng mức dự toán, từ đó phải điều chỉnh 
giảm nghĩa vụ thuế; có dự án thuộc diện được ghi 
thu, ghi chi do doanh nghiệp vừa trúng đấu giá tiền 
27NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 138 - tháng 4/2019
sử dụng đất, đồng thời trúng đấu giá công trình xây 
dựng hạ tầng. Tại thời điểm Kiểm toán đối chiếu 
nghĩa vụ thuế, doanh nghiệp chưa lập đủ hồ sơ để 
thực hiện ghi thu, ghi chi nên chưa có cơ sở lập hóa 
đơn và kê khai thuế.
Thứ hai, có một vài trường hợp, doanh nghiệp 
phải thực hiện kiến nghị nộp thuế sau đối chiếu, 
mặc dù các cơ quan chức năng đã áp dụng các biện 
pháp cưỡng chế, nhưng do đơn vị lâm vào tình 
trạng khó khăn, thậm chí phá sản nên không thể 
thực hiện được kiến nghị của Kiểm toán. 
c. Hạn chế, bất cập trong hoạt động KTNN
Do quy định của Luật Kiểm toán nhà nước hiện 
hành dẫn đến việc nhận thức và áp dụng pháp luật 
kiểm toán chưa thống nhất. Các khái niệm “đối 
tượng kiểm toán”, “đơn vị được kiểm toán”, “cơ 
quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến nghĩa vụ 
nộp ngân sách nhà nước” đã không tách biệt. Vì 
vậy, nếu không phải là đơn vị được kiểm toán thì 
chủ thể là tổ chức, cá nhân có liên quan đến nghĩa 
vụ nộp ngân sách nhà nước sẽ không chịu sự kiểm 
toán của KTNN khi thực hiện kiểm toán tại các cơ 
quan, đơn vị thu ngân sách nhà nước. 
Mặt khác, theo quy định của pháp luật về quản 
lý thuế hiện hành thì người nộp thuế chỉ bị điều 
chỉnh bởi hoạt động kiểm tra, thanh tra của cơ 
quan quản lý thuế trên cơ sở đánh giá rủi ro. Ngoài 
ra, người nộp thuế còn có thể được cơ quan Thanh 
tra Nhà nước thanh tra về chấp hành nghĩa vụ nộp 
ngân sách nhà nước; hoặc cơ quan điều tra thực 
hiện điều tra tội trốn thuế. Luật Quản lý Thuế chưa 
quy định nghĩa vụ cung cấp hồ sơ, tài liệu cho cơ 
quan kiểm toán làm căn cứ đối chiếu khi thực hiện 
kiểm toán thu ngân sách.
Chính vì điều này, khi tiến hành hoạt động 
kiểm tra, đối chiếu đối với các đơn vị, tổ chức 
có liên quan, Kiểm toán nhà nước có thể sẽ gặp 
trường hợp không hợp tác, không chấp hành cung 
cấp tài liệu, không thực hiện kết luận của Kiểm 
toán nhà nước.
Vừa qua, Bộ Tài chính đã trình Dự thảo Luật 
Quản lý Thuế (sửa đổi). Theo đó, tại nội dung quy 
định về chấp hành kết luận của cơ quan Thanh tra, 
Kiểm toán nhà nước, Dự thảo chỉ quy định việc 
28
VAI TROØ CUÛA KTNN TRONG COÂNG TAÙC QUAÛN LYÙ THUEÁ
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 138 - tháng 4/2019
xử lý kết luận của thanh tra, Kiểm toán nhà nước 
(KTNN) khi thanh tra, kiểm toán cơ quan quản lý 
thuế và có kết luận, kiến nghị về nghĩa vụ thuế của 
người nộp thuế. Hay nói cách khác là giải quyết 
mối quan hệ giữa cơ quan quản lý thuế, người nộp 
thuế và các cơ quan có liên quan.
Trường hợp cơ quan thanh tra, kiểm toán thực 
hiện thanh tra, kiểm toán các hoạt động đối với 
cơ quan quản lý thuế, trong đó có hoạt động đối 
chiếu nghĩa vụ của người nộp thuế thì cơ quan 
quản lý thuế phải thực hiện theo kết luận, kiến 
nghị của cơ quan thanh tra, kiểm toán. Vấn đề đặt 
ra là việc thực hiện phải được xử lý bằng quyết 
định hành chính và nghĩa vụ thực hiện ở đây là 
người nộp thuế. 
Trong trường hợp ban hành quyết định thanh 
tra, kiểm tra tại trụ sở người nộp thuế, có kết luận 
và quyết định xử lý nếu không thống nhất người 
nộp thuế có quyền khiếu nại và khởi kiện. Cụ thể: 
Người nộp thuế có quyền khiếu nại 2 lần (lần 1 với 
cơ quan quản lý thuế ra quyết định xử lý thuế, lần 
2 với cơ quan quản lý thuế cấp trên), trường hợp 
không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại 
thì người nộp thuế có quyền khởi kiện cơ quan 
quản lý thuế ra Tòa án.
Như vậy, khi Kiểm toán nhà nước tiến hành 
kiểm toán ngân sách tại một địa phương, sẽ có một 
tổ kiểm toán tại cơ quan thuế. UBND tỉnh luôn chỉ 
đạo Cục Thuế phối hợp chặt chẽ, cung cấp hồ sơ 
cho cơ quan kiểm toán. Sau khi kết thúc, Cơ quan 
Kiểm toán sẽ lập biên bản kiểm soát, đối chiếu, từ 
đó ra số chênh lệch về thuế, những sai phạm về 
thuế của các doanh nghiệp sẽ được tổng hợp kết 
luận trong Báo cáo kiểm toán và kiến nghị thu hồi. 
Tuy nhiên, có thể thời điểm Kiểm toán nhà nước 
vào kiểm toán thì DN đã tự tính, tự khai nhưng 
chưa đúng, nhưng sau đó người nộp thuế còn có 
quyền kê khai bổ sung vì Luật Quản lý Thuế hiện 
hành cho phép khai bổ sung trước khi cơ quan nhà 
nước có thẩm quyền công bố quyết định thanh tra, 
kiểm tra tại doanh nghiệp. Có thể nhận thấy, đây 
là điểm bất cập lớn trong chính sách quản lý thuế 
với hoạt động kiểm toán. Bởi lẽ, khi Kiểm toán 
nhà nước thực hiện đối chiếu số liệu kê khai nghĩa 
vụ nộp thuế của người nộp thuế, để xác định số 
thuế còn thiếu chưa kê khai nộp vào ngân sách 
còn khiên cưỡng, do hoạt động đối chiếu của Kiểm 
toán nhà nước không phải là hoạt động kiểm tra, 
thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền 
(không có quyết định kiểm tra, thanh tra), nên 
người nộp thuế không bị hạn chế quyền kê khai 
điều chỉnh, bổ sung các khoản kê khai nghĩa vụ 
khai sai, khai thiếu.
Trên cơ sở pháp luật về thanh tra, pháp luật về 
xử phạt vi phạm hành chính, pháp luật về thuế và 
Nghị quyết số 19 của Chính phủ về cắt giảm thủ tục 
hành chính, Cơ quan thuế đã thực hiện kiểm tra, 
thanh tra thuế theo kết quả đánh giá, phân tích rủi 
ro. Hằng năm, đưa 18-20% doanh nghiệp vào diện 
thanh tra, kiểm tra. Kết quả thanh tra, kiểm tra cho 
thấy tỷ lệ doanh nghiệp có sai phạm lên đến 95% 
(có đơn vị sai vài ba trăm nghìn đồng, nhưng cũng 
có đơn vị bị truy thu hàng tỷ đồng). Điều này cho 
thấy, một mặt kết quả phân tích, đánh giá rủi ro để 
đưa vào diện thanh tra, kiểm tra của ngành thuế 
có tỷ lệ chuẩn xác cao; mặt khác cũng có thể đánh 
giá tỷ lệ doanh nghiệp vi phạm nghĩa vụ nộp thuế 
cũng còn cao.
Để tránh chồng chéo, gây phiền hà, ảnh hưởng 
đến hoạt động của doanh nghiệp, các doanh nghiệp 
trong diện thanh tra, kiểm tra trong năm sẽ được 
ưu tiên trước cho cơ quan Thanh tra Chính phủ và 
cơ quan Kiểm toán nhà nước thực hiện.
Tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ nộp ngân sách 
nhà nước nói chung, nộp thuế nói riêng cùng lúc bị 
điều chỉnh bởi nhiều chính sách pháp luật như các 
Luật thuế chuyên ngành (theo sắc thuế, luật quản 
lý thuế) còn bị điều chỉnh bởi pháp luật về đầu tư, 
pháp luật về đất đai, về quản lý tài nguyên... nên đôi 
khi kết luận của Cơ quan Kiểm toán với cơ quan 
thuế cũng có những chỗ chưa thống nhất. Điều 
này thường dẫn đến hệ lụy cho người nộp thuế có 
thể chấp hành hoặc không chấp hành kết luận của 
Kiểm toán nhà nước. Cá biệt có thể doanh nghiệp 
29NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 138 - tháng 4/2019
còn phải khởi kiện để xử lý tranh chấp tại Tòa án. 
Trong khi, quy định của pháp luật thuế hiện nay 
thì cơ quan quản lý thuế phải luật hóa kết luận thu 
thuế của Kiểm toán nhà nước bằng một Quyết 
định hành chính để người có nghĩa vụ nộp ngân 
sách nhà nước có nghĩa vụ phải thực hiện. Như vậy, 
khi bị khởi kiện hành chính thì cơ quan Thuế mới 
là bị đơn. Điều này cho thấy sự phi logic trong mối 
quan hệ nhân quả. 
3. kiến nghị, đề xuất
Để khắc phục bất cập trong hoạt động kiểm toán 
thu ngân sách, khi Kiểm toán nhà nước thực hiện 
nghiệp vụ đối chiếu nghĩa vụ nộp ngân sách của tổ 
chức, cá nhân có nghĩa vụ liên quan đến thu Ngân 
sách Nhà nước; khắc phục tình trạng kết luận của 
Kiểm toán nhà nước phải thông qua Quyết định 
hành chính của cơ quan quản lý thuế để yêu cầu 
tổ chức, cá nhân thực hiện kết luận kiểm toán của 
Kiểm toán nhà nước.
Khắc phục tình trạng nhận thức về đối tượng 
kiểm toán quy định tại Khoản 10, Khoản 11 Điều 
13 Luật Kiểm toán nhà nước. Theo đó, đang tồn 
tại nhận thức các chủ thể như: Cơ quan, tổ chức, 
cá nhân có nghĩa vụ nộp ngân sách nhà nước; các 
đơn vị, tổ chức, chủ đầu tư sử dụng, khai thác đất 
đai, tài nguyên khoáng sản sẽ không phải là đơn 
vị được kiểm toán do không phải là cơ quan, đơn 
vị trực tiếp quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản 
công, mặc dù trên thực tế, chính các cơ quan, tổ 
chức, cá nhân này lại có hoạt động liên quan đến 
hoạt động của các cơ quan có nghĩa vụ thu ngân 
sách nhà nước, cơ quan có chức năng quản lý tài 
sản quốc gia.
Nhằm tăng cường hiệu lực quản lý của các cơ 
quan Nhà nước, chống thất thu ngân sách nhà nước; 
đồng thời đảm bảo hoạt động kiểm tra, thanh tra, 
kiểm toán không bị chồng chéo gây phiền hà đến 
tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ nộp ngân sách nhà 
nước. Kiến nghị sửa đổi bổ sung Luật Kiểm toán 
theo hướng mở rộng đối tượng kiểm toán bao gồm 
cả cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ nộp ngân 
sách nhà nước; các đơn vị, tổ chức, chủ đầu tư sử 
dụng, khai thác đất đai, tài nguyên khoáng sản 
để đảm bảo áp dụng các quyền và nghĩa vụ của đơn 
vị được kiểm toán đối với các cơ quan, tổ chức này.
Đồng bộ và thống nhất giữa Luật Kiểm toán 
nhà nước với các luật chuyên ngành khác như Luật 
Quản lý thuế, Luật Thanh tra để đảm bảo hoạt động 
kiểm tra, giám sát của các cơ quan Nhà nước không 
bị chồng chéo, nhưng cũng không bỏ sót; đồng thời 
áp dụng nguyên tắc cơ quan nào kết luận thì cơ 
quan đó có trách nhiệm giải trình, xử lý khiếu nại.
Trách nhiệm tổ chức thực hiện kết luận kiểm 
toán là của UBND các cấp và của các cơ quan quản 
lý Nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực quản lý. Tuy 
nhiên, để đảm bảo tính khách quan, minh bạch và 
đúng với bản chất kinh tế của các giao dịch làm 
phát sinh nghĩa vụ nộp ngân sách, đồng thời không 
để tình trạng tồn đọng ảo khi thực hiện kết luận 
kiểm toán. Đề nghị hàng năm, trên cơ sở rà soát, 
báo cáo của UBND các cấp, của các đơn vị thuộc 
đối tượng kiểm toán nếu có đủ hồ sơ thì xem xét 
điều chỉnh kết luận kiểm toán đã ban hành.
kết luận
Quản lý, điều hành ngân sách nhà nước tại địa 
phương luôn là nhiệm vụ chính trị, quyết định đến 
hiệu quả quản lý kinh tế - xã hội tại địa phương. 
Trong đó, chỉ đạo, điều hành công tác thu ngân 
sách là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu. 
Trong những năm qua, thông qua hoạt động 
kiểm toán ngân sách địa phương của Kiểm toán 
nhà nước đã giúp cho hoạt động điều hành ngân 
sách của UBND tỉnh luôn luôn sát thực, hiệu quả. 
Kịp thời ngăn ngừa, phát hiện và kiến nghị xử lý 
những vi phạm về quản lý NSNN, giúp UBND tỉnh 
điều hành, quản lý chặt chẽ Ngân sách Nhà nước 
nhằm chống thất thu, bội chi, lãng phí ở các cơ 
quan, đơn vị; góp phần làm minh bạch hoạt động 
thu chi ngân sách của địa phương, từ đó xây dựng 
và củng cố lòng tin của nhân dân đối với đường 
lối lãnh đạo của Đảng, Nhà nước nói chung, chính 
sách của địa phương nói riêng.