Phân định giữa khiếu nại và tố cáo và những vấn đề đặt ra trong việc xây dựng luật tố cáo và giải quyết tố cáo

 giải quyết tố giác và tin báo tội 
phạm trong pháp luật về tố tụng hình sự, chủ 
yếu là trong Bộ luật Tố tụng hình sự;
- Cơ chế giải quyết tố cáo tham nhũng theo 
quy định của pháp luật về phòng, chống tham 
nhũng, nhất là trong Luật Phòng, chống tham 
nhũng năm 2005.
Ngoài ra, không thể không nhắc đến cơ chế 
giải quyết tố cáo đối với cán bộ, công chức là 
đảng viên theo các quy định của Đảng về vấn 
đề này.
Như vậy, cùng lúc chúng ta có nhiều cơ chế 
trong khi đối tượng xử lý có rất nhiều nguy cơ 
trùng nhau (đều có thể là cán bộ, công chức là 
đảng viên) cho nên việc trùng chéo giữa các 
yếu tố của cơ chế, sự kém hiệu quả trong công 
tác giải quyết là tất yếu và đây chính là điều mà 
chúng ta cần phải nghiên cứu để có những giải 
pháp triệt để. 
2.1. Về cơ chế giải quyết tố cáo chung
 Những quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo 
về vấn đề này được coi như văn bản “gốc” để 
xác định cách thức giải quyết mọi tố cáo. Chính 
vì tính chất chung như vậy cho nên Luật chỉ có 
thể đưa ra những quy định chung nhất về tiếp 
nhận và xử lý đơn thư tố cáo và xác định thẩm 
quyền theo những nguyên tắc nhất định: 
“ Điều 59
Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật mà người 
bị tố cáo thuộc thẩm quyền quản lý của cơ 
quan, tổ chức nào thì cơ quan, tổ chức đó có 
trách nhiệm giải quyết.
Tố cáo hành vi vi phạm quy định về nhiệm 
vụ, công vụ của người thuộc cơ quan, tổ chức 
nào thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức đó có 
trách nhiệm giải quyết.
Tố cáo hành vi vi phạm quy định về nhiệm 
vụ, công vụ của người đứng đầu cơ quan, tổ 
chức nào thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức 
cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó có 
trách nhiệm giải quyết.
Điều 60
Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật mà nội 
dung liên quan đến chức năng quản lý nhà nước 
của cơ quan nào thì cơ quan đó có trách nhiệm 
giải quyết.
Tố cáo hành vi phạm tội do các cơ quan tiến 
hành tố tụng giải quyết theo quy định của pháp 
luật tố tụng hình sự”... 
Có thể nói rằng, phần quy định về tố cáo là 
rất nghèo nàn và những người tham gia soạn 
thảo cũng chẳng thể làm được gì hơn. Các cuộc 
thảo luận khi thông qua cũng vậy, ngoại trừ 
một vấn đề luôn nóng bỏng, đó là thái độ và 
cách xử lý đối với đơn thư tố cáo nặc danh. 
Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã qua hai lần 
sửa đổi vào các năm 2004 và 2005 nhưng cả 
42 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 13(174) 72010
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
hai lần, nội dung sửa đổi đều chỉ liên quan đến 
phần khiếu nại, còn phần tố cáo thì không được 
“đụng” đến, đơn giản vì chẳng thể quy định 
gì hơn những cái đã có, đó là những nguyên 
tắc về thẩm quyền. Quy định về thẩm quyền 
và trách nhiệm của các tổ chức thanh tra trong 
Luật cũng trở nên lạc lõng, vì thực tế, thanh tra 
chỉ giúp thủ trưởng xem xét các tố cáo thuộc 
phạm vi thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan 
hành chính, vả lại khi luật quy định mọi loại tố 
cáo thì tại sao lại quy định trách nhiệm xem xét 
cho một loại tố cáo mà thôi? Điều này ai cũng 
thấy nhưng rồi cũng đành “lờ” đi mỗi khi sửa 
đổi, bổ sung Luật. Điều này càng rõ ràng hơn 
khi chúng ta có những quy định về tố cáo trong 
Luật phòng, chống tham nhũng và các văn bản 
hướng dẫn thi hành.
2.2. Về cơ chế giải quyết tố cáo trong Luật 
Phòng, chống tham nhũng và các văn bản 
hướng dẫn thi hành 
Trong Luật Phòng, chống tham nhũng, 
những quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo 
- như là một trong những giải pháp nhằm phát 
huy vai trò của công dân trong việc nâng cao 
hiệu quả phát hiện tham nhũng - gồm 4 điều, từ 
điều 64 đến điều 67: Điều 64. Tố cáo hành vi 
tham nhũng và trách nhiệm của người tố cáo; 
Điều 65. Trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết 
tố cáo; Điều 66. Trách nhiệm phối hợp của cơ 
quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân; Điều 67. Khen 
thưởng người tố cáo.
Những quy định này hoàn toàn không có gì 
khác so với quy định của Luật Khiếu nại, tố 
cáo. Những quy định trong Nghị định số 120 
hướng dẫn thi hành Luật Phòng, chống tham 
nhũng cũng chỉ cụ thể hoá các hình thức tố 
cáo để tạo thuận lợi cho người tố cáo chứ cũng 
không đưa ra những quy định về việc phân 
định thẩm quyền giải quyết tố cáo. Một điểm 
duy nhất hiện nay có sự không thống nhất ngay 
trong Nghị định 120 và không thống nhất với 
quy định của Nghị định 136 hướng dẫn thi hành 
Luật khiếu nại, tố cáo là vấn đề xử lý đơn thư tố 
cáo nặc danh. Tinh thần chung của Luật Khiếu 
nại, tố cáo là không xem xét đơn thư tố cáo nặc 
danh và điều này được thể hiện trong Nghị định 
136 “Những tố cáo về hành vi tham nhũng mà 
người tố cáo mạo tên, nội dung tố cáo không rõ 
ràng, thiếu căn cứ, những tố cáo đã được cấp 
có thẩm quyền giải quyết nay tố cáo lại nhưng 
không có bằng chứng mới thì không được xem 
xét, giải quyết”.
Quy định này được chép lại y nguyên tại 
Khoản 3 Điều 41 của Nghị định 120. Tuy nhiên 
tại Điều 43 Khoản 4 lại có quy định “4. Đối với 
những tố cáo không rõ họ, tên, địa chỉ người tố 
cáo nhưng nội dung tố cáo rõ ràng, bằng chứng 
cụ thể, có cơ sở để thẩm tra, xác minh thì các cơ 
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền nghiên 
cứu, tham khảo thông tin được cung cấp để 
phục vụ công tác phòng, chống tham nhũng”.
Quy định này thể hiện sự thay đổi về thái độ 
và nhận thức đối với đơn thư tố cáo nặc danh và 
điều đáng lưu ý là nó phù hợp với tinh thần của 
Công ước của Liên hợp quốc về chống tham 
nhũng. 
Tuy nhiên, dù giải thích thế nào đi chăng 
nữa, thì rõ ràng đã có sự mâu thuẫn giữa hai 
văn bản luật đối với việc xử lý đơn thư tố cáo 
nặc danh.
2.3. Về cơ chế giải quyết tố cáo trong pháp 
luật về tố tụng hình sự
Trong Bộ luật Hình sự có quy định về tố 
giác và tin báo về tội phạm. Điều 101 quy định: 
“Công dân có thể tố giác tội phạm với cơ quan 
Điều tra, Viện kiểm sát, Toà án hoặc với cơ 
quan, tổ chức khác. Cơ quan, tổ chức khi phát 
hiện hoặc nhận được tố giác của công dân phải 
báo tin ngay về tội phạm cho cơ quan điều tra 
bằng văn bản”.
Thực ra, giữa tố giác, tin báo về tội phạm 
với tố cáo chỉ khác nhau ở một điểm: tố cáo thì 
đối tượng là mọi hành vi vi phạm pháp luật, còn 
tố giác và tin báo về tội phạm thì đối tượng chỉ 
bao gồm tội phạm, hành vi vi phạm pháp luật 
có tính nguy hiểm cao và được quy định trong 
Bộ luật Hình sự. Nhưng phân biệt hành vi vi 
phạm đến mức nào là tội phạm là vấn đề cực 
kỳ khó khăn, nhất là đối với người dân đi tố 
cáo hay tố giác. Với quy định như hiện nay, khi 
phát hiện một hành vi vi phạm pháp luật, người 
dân hoàn toàn có thể thực hiện việc tố cáo theo 
Số 13(174) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 437
2010
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo mà cũng có 
thể tố giác theo quy định của Bộ luật Tố tụng 
hình sự mà giữa hai văn bản này lại có nhiều 
điểm không thống nhất. Đây có thể coi là một 
trong những nguyên nhân gây ra sự chồng chéo 
trong hoạt động của các cơ quan thanh tra, điều 
tra, viện kiểm sát, giữa cơ quan quản lý và cơ 
quan tiến hành tố tụng.
2.4. Giải quyêt tố cáo đối với đảng viên
Về nguyên tắc, đảng viên bị tố cáo khi vi 
phạm Điều lệ Đảng và thuộc thẩm quyền giải 
quyết của uỷ ban kiểm tra hoặc các cấp uỷ đảng. 
Tuy nhiên, ở nước ta, đa số cán bộ, công chức 
lại là đảng viên và theo quy định thì vi phạm 
pháp luật cũng là vi phạm Điều lệ Đảng. Như 
vậy, sai phạm của một đảng viên hoàn toàn có 
thể bị tố cáo đến các cơ quan nhà nước (cơ quan 
quản lý) hoặc tố giác với cơ quan tiến hành tố 
tụng và cũng đồng thời có thể bị tố cáo đến cơ 
quan kiểm tra của Đảng. Điều này lại làm phát 
sinh thêm sự chồng chéo về thẩm quyền giữa 
cơ quan nhà nước và cơ quan Đảng trong việc 
giải quyết tố cáo đối với cán bộ, công chức là 
đảng viên. Để xử lý vấn đề này, một số văn bản 
đã được quy định, chẳng hạn như Quy định 
số 52/QĐ/TW ngày 05/5/1999 của Ban Chấp 
hành Trung ương Đảng về giải quyết tố cáo 
đối với đảng viên thuộc diện Trung ương quản 
lý, tiếp đó là Quy chế số 79 QC/KTTW ngày 
09/5/2000 của Uỷ ban kiểm tra Trung ương về 
phối hợp giải quyết tố cáo đối với đảng viên 
thuộc diện Trung ương quản lý. Tuy nhiên, trên 
thực tế, người tố cáo không thể biết được đâu 
là cơ quan có thẩm quyền giải quyết vụ việc mà 
mình muốn tố cáo, nên các cơ quan luôn phải 
chuyển đi chuyển lại đơn tố cáo. 
Chẳng hạn, từ tháng 6/1999 đến tháng 
5/2008, Thanh tra Chính phủ đã tiếp nhận 337 
đơn tố cáo liên quan đến cán bộ thuộc diện 
Trung ương quản lý, đã chuyển đến Ủy ban 
Kiểm tra Trung ương xem xét giải quyết. Cũng 
trong thời gian này, Uỷ ban Kiểm tra Trung 
ương đã chủ trì giải quyết 851 đơn thư tố cáo, 
trong số đó có những tố cáo vi phạm nguyên tắc 
tổ chức sinh hoạt đảng và vi phạm chính sách, 
pháp luật và phẩm chất, lối sống.
Nhiều nội dung tố cáo cho thấy, khó có thể 
xác định được thẩm quyền giải quyết đối với 
các tố cáo đó. Trong khi đó, Luật Khiếu nại, tố 
cáo không phân biệt đến cấp nào bị tố cáo thì 
thuộc thẩm quyền của cơ quan Đảng.
3. Một số suy nghĩ về hoàn thiện cơ chế giải 
quyết tố cáo và việc xây dựng luật tố cáo và 
giải quyết tố cáo
Những bất cập của cơ chế giải quyết tố cáo 
hiện nay đang dẫn đến tình trạng chồng chéo, 
trùng lặp trong hoạt động của các cơ quan nhà 
nước khi xử lý các loại đơn thư này. Nhu cầu 
nghiên cứu sửa đổi quy định liên quan đến việc 
tiếp nhận và xử lý các vụ việc tố cáo là tất yếu. 
Việc tách khiếu nại, tố cáo ra thành hai vấn đề 
để xử lý cho phù hợp là một quyết định, theo 
chúng tôi, là cần thiết. Tuy nhiên, có nên xây 
dựng một đạo luật riêng về tố cáo hay không thì 
lại là việc phải cân nhắc. Hãy thử hình dung các 
khả năng xảy ra tố cáo và từ đó “định vị” được 
các loại tố cáo để xác định cơ quan có thẩm 
quyền giải quyết. Để làm được điều này, theo 
chúng tôi, có ba vấn đề cần giải quyết:
- Phân định giữa tố cáo hành vi vi phạm của 
cán bộ, công chức khi thực hiện công vụ với 
hành vi vi phạm pháp luật của bất kỳ cá nhân 
nào với tư cách công dân;
- Phân định giữa tố cáo tội phạm và tố cáo 
hành vi vi phạm pháp luật khác chưa đến mức 
độ tội phạm;
- Phân định giữa tố cáo hành vi vi phạm 
pháp luật của cán bộ, công chức và hành vi vi 
phạm của công chức, cán bộ đó với tư cách là 
một đảng viên đã vi phạm Điều lệ Đảng.
Tất nhiên đây sẽ là một vấn đề cực kỳ phức 
tạp và phương án giải quyết nào cũng sẽ có 
những điểm hạn chế, mâu thuẫn. Xin nêu ra đây 
mốt số giải pháp bước đầu:
Trước hết, điều quan trọng nhất là xác định 
đối tượng bị tố cáo và tính chất hành vi bị tố 
cáo. Theo chúng tôi nên chia làm hai loại:
Loại thứ nhất: đối tượng tố cáo là công dân 
bình thường và hành vi vi phạm của họ không 
liên quan đến nhân thân, nghề nghiệp của họ. 
Chẳng hạn hành vi đánh bạc, đua xe máy hay 
44 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 13(174) 72010
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
buôn lậu có thể xảy ra với bất kỳ ai. Đối với 
đối tượng và loại hành vi này thì cơ quan có 
thẩm quyền giải quyết tố cáo là cơ quan quản 
lý nhà nước về lĩnh vực đó (chẳng hạn cơ quan 
giải quyết chuyện đánh bạc là cảnh sát, giải 
quyết tố cáo buôn lậu là cơ quan thuế), nếu 
những hành vi này đến mức độ tội phạm thì cơ 
quan tố tụng hình sự có thẩm quyền giải quyết. 
Giữa hai loại cơ quan này có mối quan hệ qua 
lại để xử lý vụ việc tuỳ theo tính chất và mức 
độ nguy hiểm của nó. Nếu cơ quan quản lý thấy 
đến mức độ tội phạm thì chuyển cơ quan điều 
tra và ngược lại, nếu cơ quan điều tra nhận được 
tố cáo nhưng xét thấy hành vi đó chưa đến mức 
độ tội phạm thì gửi sang cơ quan quản lý để xử 
lý bằng các biện pháp hành chính.
Loại thứ hai: đối tượng bị tố cáo là cán bộ, 
công chức và hành vi bị tố cáo liên quan đến 
việc thực thi nhiệm vụ, công vụ. Đây là vấn đề 
phức tạp nhất. Theo chúng tôi chỉ có một cách 
khả dĩ có thể tránh được sự phức tạp chồng 
chéo khi giải quyết loại tố cáo này là giao cho 
cơ quan thanh tra nhà nước, bởi vì về bản chất, 
cơ quan thanh tra chính là cơ quan giám sát 
việc thực thi nhiệm vụ, công vụ của đội ngũ cán 
bộ, công chức (Điều 1 của Sắc lệnh số 64 ngày 
23/11/1945 đã thể hiện rõ điều này và đây chính 
là tư tưởng của Hồ Chí Minh về công tác thanh 
tra). Phương án này sẽ dễ dàng thực hiện với sự 
đổi mới toàn diện tổ chức và hoạt động của các 
cơ quan thanh tra nhà nước theo hướng, thanh 
tra sẽ thực hiện chức năng giám sát hành chính, 
việc giải quyết khiếu nại hành chính sẽ giao cho 
cơ quan chuyên trách (cơ quan tài phán hành 
chính như hiện nay đang nghiên cứu xây dựng), 
việc thanh tra các doanh nghiệp, đơn vị, tổ chức 
ngoài nhà nước (thường được gọi là thanh tra 
kinh tế - xã hội) sẽ do các bộ, ngành đảm nhiệm 
theo chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của bộ, 
ngành đó trên các lĩnh vực mà họ được phân 
công phụ trách, bởi vì bất cứ lĩnh vực nào cũng 
đều đã có một bộ chịu trách nhiệm quản lý mà 
công tác thanh tra, kiểm tra là một khâu trong 
công tác quản lý của bộ ngành đó. 
Tiếp đó nếu cán bộ, công chức đó là đảng 
viên thì phải giải quyết mối quan hệ giữa cơ 
quan thanh tra nhà nước và cơ quan kiểm tra 
kỷ luật của Đảng. Chúng ta nên nhớ rằng, Đảng 
thống nhất lãnh đạo công tác cán bộ (Điều 4 
Pháp lệnh Cán bộ, công chức và nguyên tắc 
đầu tiên về quản lý cán bộ, công chức là “Bảo 
đảm sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam” 
(Điều 5 Luật Cán bộ, công chức có hiệu lực từ 
01/01/2010). Giải quyết tố cáo chắc chắn sẽ dẫn 
đến việc xử lý cán bộ (nếu tố cáo đó là đúng). 
Trong việc xử lý cán bộ thì ý kiến của cơ 
quan đảng có tính chất quyết định, vì vậy, công 
tác giải quyết các tố cáo của các tổ chức thanh 
tra nhà nước phải phối hợp chặt chẽ với các 
cơ quan kiểm tra của Đảng (theo chúng tôi, tốt 
nhất là cơ quan kiểm tra và kỷ luật của Đảng). 
Phương thức kết hợp có thể như sau:
- Đối với cán bộ, công chức là đảng viên bình 
thường thì cơ quan thanh tra tiến hành xem xét, 
xác minh tố cáo về những vi phạm pháp luật 
của người này, sau đó kiến nghị cơ quan nhà 
nước có thẩm quyền xử lý kỷ luật (nếu đến mức 
độ hình sự thì chuyển cho cơ quan tố tụng hình 
sự), đồng thời báo cáo cơ quan kiểm tra, kỷ luật 
đảng để xử lý về mặt Đảng. 
- Đối với cán bộ công chức là đảng viên 
thuộc diện cấp uỷ cấp trên quản lý thì có thể cơ 
quan kiểm tra kỷ luật của Đảng chủ trì phối hợp 
với cơ quan thanh tra nhà nước xem xét giải 
quyết tố cáo đó. Hoặc có thể trong quá trình 
xem xét giải quyết tố cáo một đảng viên giữ vị 
trí lãnh đạo, quản lý trong cơ quan nhà nước, cơ 
quan kiểm tra kỷ luật của Đảng có thể yêu cầu 
cơ quan thanh tra tiến hành xem xét làm rõ một 
hoặc một số vấn đề liên quan đến trách nhiệm 
của người bị tố cáo, sau đó báo cáo kết quả cho 
cơ quan kiểm tra kỷ luật của Đảng để cơ quan 
này quyết định xử lý đối với cán bộ, đảng viên 
đó. Cơ quan kiểm tra, kỷ luật của Đảng sau khi 
đã có kết luận và xử lý về mặt Đảng sẽ yêu cầu 
cơ quan nhà nước xử lý theo pháp luật đối với 
người bị tố cáo. 
Để thực hiện sự phối hợp này thì phương 
án kết hợp giữa cơ quan thanh tra nhà nước và 
cơ quan kiểm tra, kỷ luật của Đảng theo mô 
hình “một nhà hai cửa” của Trung Quốc sẽ là 
tối ưu.