Mối quan hệ giữa việc thực hiện sáng kiến lập pháp với chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

 tiễn. Nhất là khi Quốc hội nước ta 
hoạt động không thường xuyên
24 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 13(174) 72010
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
của xã hội. Vì vậy, nếu coi 
CTXDLPL là căn cứ để các 
chủ thể tiến hành soạn thảo 
luật, pháp lệnh thì trước khi 
gửi đề nghị xây dựng luật, 
pháp lệnh, các chủ thể đã 
phải nhận diện được các vấn 
đề và hoạch định được chính 
sách cho từng dự án, kiến 
nghị. Và nếu coi lần trình 
dự kiến CTXDLPL là trình 
chính sách ra trước Quốc hội 
để Quốc hội quyết định thì 
các quy định liên quan đến 
một loạt các quy trình hiện 
nay về lập dự kiến, thẩm tra, 
trình Quốc hội thông qua là 
không phù hợp. Chẳng hạn 
như, nếu là thông qua chính 
sách đối với từng dự án, Quốc hội phải dành 
thời gian để thảo luận về từng chính sách đó, 
các Ủy ban phải có báo cáo thẩm tra riêng đối 
với từng dự án, kiến nghị được đề xuất, cơ quan 
giải trình cũng không phải là UBTVQH mà 
phải là các cơ quan có quyền trình dự án, kiến 
nghị Tuy nhiên, kể cả trong trường hợp bổ 
sung các quy định này thì cũng không phù hợp 
với quy định của Hiến pháp. Bởi vì Hiến pháp 
quy định quyền SKLP của các chủ thể là quyền 
trình dự án luật, kiến nghị về luật ra trước Quốc 
hội chứ không phải là trình chính sách về các 
dự án luật, kiến nghị về luật để Quốc hội thông 
qua, trên cơ sở đó mới tiến hành soạn thảo và 
trình Quốc hội trong lần sau.
Quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội 
khác gì với quyền gửi kiến nghị về luật, pháp 
lệnh đến UBTVQH?
Theo nội dung lời văn Điều 87 của Hiến 
pháp năm 1992, quyền trình dự án luật, kiến 
nghị về luật là quyền của các chủ thể trình các 
văn bản đó ra trước Quốc hội. Hiến pháp giao 
cho luật việc quy định thủ tục để các chủ thể có 
thể trình dự án luật, kiến nghị về luật. Điều này 
có nghĩa là, nếu tuân theo đúng thủ tục do luật 
định, các chủ thể sẽ trình được các dự án luật, 
kiến nghị về luật ra trước Quốc hội.
 Với cách hiểu như trên thì quy trình xây 
dựng luật, pháp lệnh hiện nay được quy định 
trong Luật BHVBQPPL năm 2008 là không 
phù hợp và phần nào hạn chế quyền của các 
chủ thể trong việc thực hiện SKLP của mình. 
Bởi vì, để một dự án luật chính thức được soạn 
thảo và trình lên Quốc hội, trước hết dự án luật 
đó phải có tên trong CTXDLPL. Bước đầu tiên 
của việc xây dựng CTXDLPL là “Cơ quan, tổ 
chức, ĐBQH có quyền trình dự án luật quy định 
tại Điều 87 của Hiến pháp gửi đề nghị xây dựng 
luật, pháp lệnh; ĐBQH gửi kiến nghị về luật, 
pháp lệnh đến UBTVQH...” (Khoản 1, Điều 23, 
Luật BHVBQPPL năm 2008). Luật đưa ra một 
thuật ngữ mới so với Hiến pháp. Đó là đề nghị 
xây dựng luật, pháp lệnh. Xung quanh thuật 
ngữ này có hai vấn đề sau: 
Thứ nhất, các chủ thể không chỉ có quyền 
gửi đề nghị xây dựng luật mà còn có quyền gửi 
đề nghị xây dựng pháp lệnh. Việc bổ sung thêm 
loại văn bản pháp lệnh ở đây theo chúng tôi 
là hợp lý. Bởi vì, hệ thống VBQPPL bao gồm 
nhiều loại văn bản do các cơ quan khác nhau ban 
hành. Một cơ quan có thể ban hành một hoặc 
một số loại VBQPPL. Theo quy định của Luật 
BHVBQPPL thì Quốc hội ban hành luật, nghị 
quyết; UBTVQH ban hành pháp lệnh và nghị 
Số 13(174) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 257
2010
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
quyết. Việc bổ sung loại văn bản pháp lệnh vào 
đây là không trái với tinh thần của Hiến pháp. 
Tuy nhiên, việc bổ sung đó là chưa đầy đủ vì 
Quốc hội và UBTVQH đều có thẩm quyền ban 
hành nghị quyết và theo quy định, nghị quyết 
cũng là một loại VBQPPL, vậy tại sao không 
phải là Chương trình xây dựng, luật, pháp lệnh, 
nghị quyết mà 
chỉ là chương 
trình xây dựng 
luật, pháp lệnh? 
Như vậy, cùng 
là VBQPPL 
do Quốc hội, 
UBTVQH ban 
hành nhưng có 
loại văn bản 
(luật, pháp lệnh) 
phải có tên trong 
CTXDLPL thì 
mới được soạn thảo, trình, thông qua; có loại 
văn bản không cần có tên trong CTXDLPL 
cũng vẫn được soạn thảo, trình và thông qua.
Thứ hai, Hiến pháp quy định quyền của 
các chủ thể là quyền trình dự án luật, đề nghị 
về luật ra trước Quốc hội, trong khi đó, Luật 
BHVBQPPL quy định quyền của các chủ thể 
là quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, 
kiến nghị về luật, pháp lệnh đến UBTVQH. 
Chúng tôi cho rằng, không thể đồng nhất quyền 
gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với quyền 
trình dự án luật, pháp lệnh. Bởi vì, xét về bản 
chất, hai khái niệm này khác nhau. Quyền trình 
dự án luật, pháp lệnh là quyền chủ động của 
chủ thể trong việc trình ra trước Quốc hội một 
dự thảo luật đã được chuẩn bị để Quốc hội xem 
xét, quyết định; còn quyền gửi đề nghị xây dựng 
luật, pháp lệnh mang tính chất hỏi ý kiến xem 
có được phép xây dựng dự án luật, pháp lệnh 
theo đề xuất hay không. Điều này không phù 
hợp với quy định của Hiến pháp. Hiến pháp quy 
định cho các chủ thể có quyền trình dự án luật 
ra trước Quốc hội và chỉ giao cho Luật quy định 
về trình tự, thủ tục để các chủ thể có thể thực 
hiện được quyền trình dự án luật, pháp lệnh đó 
ra trước Quốc hội chứ không phải là hạn chế 
quyền của các chủ thể thông qua việc sáng tạo 
ra quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
Trình ra Quốc hội hay UBTVQH?
Theo quy định của Hiến pháp, quyền trình dự 
án luật, kiến nghị về luật là quyền trình ra trước 
Quốc hội. Với việc xây dựng CTXDLPL như 
hiện nay thì các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh 
và kiến nghị 
về luật, pháp 
lệnh được gửi 
tới UBTVQH. 
Luật còn giao 
U B T V Q H 
là cơ quan 
trình dự kiến 
CTXDLPL. Ở 
đây, UBTVQH 
chỉ là cơ quan 
tổng hợp các đề 
nghị xây dựng 
luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh 
của các chủ thể rồi trình lên Quốc hội hay là cơ 
quan có quyền quyết định dự kiến CTXDLPL 
trình Quốc hội? Trong trường hợp là cơ quan 
có quyền quyết định dự kiến CTXDLPL 
trình Quốc hội thì sẽ không lý giải được đối 
với trường hợp UBTVQH vừa là cơ quan có 
quyền gửi đề nghị xây dựng luật (với tư cách là 
một trong những chủ thể có quyền trình dự án 
luật ra trước Quốc hội theo quy định của Hiến 
pháp), vừa là cơ quan có quyền trình dự kiến 
CTXDLPL ra trước Quốc hội và sau đó sẽ là cơ 
quan chủ trì tiếp thu, chỉnh lý CTXDLPL trình 
Quốc hội thông qua. 
Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và kiến 
nghị về luật, pháp lệnh có thể bị từ chối hay 
không?
Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định các 
chủ thể có quyền gửi đề nghị xây dựng luật, 
pháp lệnh và kiến nghị về luật, pháp lệnh tới 
UBTVQH. UBTVQH sẽ xem xét đề nghị, kiến 
nghị đó và lập dự kiến CTXDLPL trình Quốc 
hội xem xét, quyết định. Như vậy, trong quá 
trình xem xét, UBTVQH được quy định là cơ 
quan chủ trì và về lý thuyết, UBTVQH có thể 
chấp thuận hoặc không chấp thuận việc đưa một 
Hiến pháp quy định cho các chủ thể có quyền 
trình dự án luật ra trước Quốc hội và chỉ giao 
cho Luật quy định về trình tự, thủ tục để các 
chủ thể có thể thực hiện được quyền trình dự 
án luật, pháp lệnh đó ra trước Quốc hội chứ 
không phải là hạn chế quyền của các chủ thể 
thông qua việc sáng tạo ra quyền gửi đề nghị 
xây dựng luật, pháp lệnh
26 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 13(174) 72010
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về 
luật, pháp lệnh vào trong dự kiến CTXDLPL. 
Ngay cả trong trường hợp đề nghị xây dựng 
luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh có 
tên trong dự kiến CTXDLPL do UBTVQH trình 
Quốc hội thì đề nghị, kiến nghị đó cũng có thể 
bị gạt ra sau khi Quốc hội cho ý kiến, UBTVQH 
chủ trì chỉ đạo 
các cơ quan 
tiếp thu. Luật 
không quy định 
về tiêu chí để 
căn cứ vào đó, 
UBTVQH quyết 
định không đưa 
một đề nghị, 
kiến nghị vào 
trong dự kiến 
CTXDLPL. Trong trường hợp một đề nghị, 
kiến nghị không được đưa vào CTXDLPL do 
UBTVQH trình Quốc hội thì cũng không có 
quy định nào cho phép chủ thể có đề nghị, kiến 
nghị đó một cơ hội nào để bảo vệ đề nghị, kiến 
nghị của mình trước Quốc hội. Như vậy, từ quy 
định của Hiến pháp về quyền trình dự án luật, 
kiến nghị về luật ra trước Quốc hội, thông qua 
quy định về CTXDLPL đã bị hạn chế thành 
quyền gửi đề nghị, kiến nghị ra trước UBTVQH 
và tiếp tục bị hạn chế bởi khả năng có thể bị 
UBTVQH không đưa vào CTXDLPL. 
Những bất cập của việc gắn thủ tục soạn 
thảo luật và thủ tục trình dự án luật, kiến nghị 
về luật với CTXDLPL 
Như trên đã phân tích, với cách quy định 
như hiện nay, CTXDLPL là trung tâm của hoạt 
động lập pháp của Quốc hội, các cơ quan của 
Quốc hội và các chủ thể được phân công trình dự 
án luật, pháp lệnh. Vì vậy, việc đề xuất từ phía 
các chủ thể có quyền để đưa vào CTXDLPL là 
rất quan trọng. Tuy nhiên, thực tế trong những 
năm gần đây cho thấy, việc bổ sung, thay đổi 
CTXDLPL diễn ra khá thường xuyên, thậm chí 
có năm tới 2 - 3 lần. Có dự án xin được rút ra 
khỏi Chương trình do chưa chuẩn bị kịp. Có 
dự án được đề nghị bổ sung vào Chương trình 
do cần thiết và bức xúc. Nếu vẫn giữ quy định 
về CTXDLPL như hiện nay thì việc bổ sung 
CTXDLPL hay rút khỏi CTXDLPL cũng là 
chuyện bình thường và nên hiểu đó là cách làm 
có trách nhiệm từ phía các chủ thể đề xuất. Bởi 
vì, nếu một dự án luật chưa được chuẩn bị kỹ 
lưỡng nhưng vẫn cứ được trình ra các cơ quan 
của Quốc hội, Quốc hội và theo vòng quay cũng 
sẽ được thông 
qua, các dự án 
đó sẽ không 
có chất lượng 
tốt, không đáp 
ứng được yêu 
cầu của xã hội 
cũng như nhu 
cầu quản lý của 
các cơ quan nhà 
nước. Trong khi 
đó, nếu một dự án chưa có tên trong CTXDLPL 
nhưng bản thân các chủ thể nhận thấy là cần 
thiết và bức xúc thì không có lý do gì không 
bổ sung vào CTXDLPL. Xuất phát từ thực tế 
như vậy và những vấn đề tồn tại như đã trình 
bày ở trên, Luật có nên tiếp tục quy định về 
CTXDLPL nhiệm kỳ và hàng năm?
Một bất cập nữa liên quan đến hoạt động 
của các cơ quan khi lấy CTXDLPL là trung tâm 
của hoạt động lập pháp là việc Quốc hội, các 
cơ quan của Quốc hội luôn trong tình trạng chờ 
đợi sự tích cực và cảm thông từ phía các chủ 
thể có quyền trình, mà chủ yếu là từ Chính phủ. 
Nói là chờ đợi sự tích cực bởi vì, có những dự 
án luật có tên trong CTXDLPL nhưng thật sự 
chưa cần thiết (hoặc có cần thiết nhưng cũng 
chưa đến mức độ quá bức xúc) thì cũng không 
thể đòi hỏi một tinh thần phấn chấn và hồ hởi từ 
phía các cơ quan được giao chủ trì soạn thảo để 
hoàn thiện dự thảo trình Quốc hội, các cơ quan 
của Quốc hội. Nói là cảm thông vì nếu các dự 
án luật, pháp lệnh không được trình sang theo 
đúng dự kiến, Quốc hội, các cơ quan của Quốc 
hội rất dễ rơi vào tình trạng bị “cháy chương 
trình”, không đủ thời gian vật chất để chuẩn 
bị các công việc theo quy định của luật. Trong 
khi đó, chương trình hoạt động hàng tháng 
của UBTVQH luôn phải chờ đợi xem các chủ 
Với việc quy định về CTXDLPL như hiện 
nay, Quốc hội, UBTVQH, các cơ quan khác 
của Quốc hội, thậm chí là ngay cả Chính phủ 
cũng thường xuyên ở trong tình trạng “bếp 
đã bắc; củi, lửa, nồi, xoong sẵn sàng nhưng 
thiếu gạo
Số 13(174) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 277
2010
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
thể có trình dự án luật đã có trong CTXDLPL 
hay không? Ủy ban được giao nhiệm vụ chủ 
trì thẩm tra có kịp tiến hành thẩm tra không? 
Cũng cần phải hiểu rằng, mặc dù Chính phủ 
là chủ thể trình phần lớn các dự án luật, pháp 
lệnh nhưng bản thân Chính phủ cũng trong tình 
trạng chờ đợi các bộ vì các bộ mới là các cơ 
quan được giao chủ trì soạn thảo. Trong một 
số trường hợp, Chính phủ cũng rơi vào tình 
trạng quá tải đối với việc xem xét cho ý kiến 
các dự án luật, pháp lệnh trước khi trình sang 
Quốc hội, UBTVQH. Với việc quy định về 
CTXDLPL như hiện nay, Quốc hội, UBTVQH, 
các cơ quan khác của Quốc hội, thậm chí là 
ngay cả Chính phủ cũng thường xuyên ở trong 
tình trạng “bếp đã bắc; củi, lửa, nồi, xoong sẵn 
sàng nhưng thiếu gạo”. 
4. Hoàn thiện pháp luật bảo đảm thực hiện 
quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể 
có thẩm quyền
Từ phân tích những bất cập trong việc thực 
hiện SKLP của các chủ thể có thẩm quyền được 
quy định trong Hiến pháp với CTXDLPL được 
quy định trong Luật BHVBQPPL năm 2008, 
xuất phát từ yêu cầu bảo đảm quyền trình dự án 
luật, kiến nghị về luật ra trước Quốc hội của các 
chủ thể nói riêng và quy trình xây dựng luật, 
pháp lệnh nói chung, thì:
Thứ nhất, cần giới hạn lại các loại VBQPPL 
do Quốc hội, UBTVQH ban hành. Luật 
BHVBQPPL năm 2008 quy định Quốc hội có 
quyền ban hành luật, nghị quyết; UBTVQH 
ban hành pháp lệnh, nghị quyết. Dưới hình thức 
nghị quyết, hiện đang có hai loại là nghị quyết 
mang tính quy phạm và nghị quyết không mang 
tính quy phạm. Chúng tôi cho rằng, nghị quyết 
được ban hành mang tính quy phạm nên thống 
nhất chuyển thành luật. Đối với những vấn đề 
chỉ mang tính khuyến cáo, không có tính bắt 
buộc áp dụng và không có chế tài, Quốc hội 
vẫn có thể ban hành nghị quyết nhưng không 
coi nghị quyết là một loại VBQPPL. Hình thức 
VBQPPL mà UBTVQH ban hành cũng chỉ 
nên giữ lại một hình thức pháp lệnh hoặc nghị 
quyết. Việc giới hạn lại các loại VBQPPL do 
Quốc hội, UBTVQH ban hành sẽ giúp thống 
nhất quy trình trong quá trình soạn thảo, trình, 
cho ý kiến và thông qua.
Thứ hai, cần tách quy trình soạn thảo luật, 
pháp lệnh/nghị quyết với quy trình thẩm tra, 
cho ý kiến, thông qua. Việc hoạch định chính 
sách, thể hiện chính sách do các chủ thể có 
quyền trình dự án luật, kiến nghị về luật tiến 
hành. Quy trình trình Quốc hội, tiếp thu ý kiến, 
thông qua sẽ được tiến hành theo một trình tự 
riêng. Có như vậy mới bảo đảm quyền trình 
dự án luật, kiến nghị về luật ra trước Quốc hội 
của các chủ thể. Về CTXDLPL, theo chúng tôi, 
vẫn nên giữ CTXDLPL hàng năm nhưng chỉ là 
dự kiến hoạt động lập pháp của Chính phủ. Dự 
kiến CTXDLPL hàng năm của Chính phủ do 
Chính phủ ban hành, có thể có giá trị bắt buộc 
đối với các cơ quan của Chính phủ. Chính phủ 
quyết định việc trình hay không trình một dự án 
ra trước Quốc hội. Đối với các chủ thể khác thì 
việc soạn thảo các văn bản luật, pháp lệnh/nghị 
quyết không cần phải thực hiện theo Chương 
trình. Tuy nhiên, khi bắt đầu xây dựng dự thảo, 
các chủ thể (kể cả Chính phủ) có trách nhiệm 
báo cáo với UBTVQH để UBTVQH chủ động 
dự kiến phân công cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ 
quan phối hợp thẩm tra. Các cơ quan được phân 
công tiếp cận dần với các chính sách, nội dung 
của dự án. Trước mỗi kỳ họp Quốc hội, các chủ 
thể có quyền trình dự án, kiến nghị có trách 
nhiệm gửi dự kiến nội dung liên quan đến hoạt 
động lập pháp sẽ trình ra Quốc hội. Trên cơ sở 
đó, Văn phòng Quốc hội sẽ xây dựng Chương 
trình kỳ họp Quốc hội, đồng thời các cơ quan 
của Quốc hội sẽ tiến hành các hoạt động của 
mình theo luật định.
Thứ ba, cần xây dựng một quy trình và các 
bảo đảm để ĐBQH có thể thực hiện quyền kiến 
nghị về luật. Luật hiện hành chỉ quy định về 
trình tự, thủ tục gửi kiến nghị về luật, pháp 
lệnh đến UBTVQH để UBTVQH lập dự kiến 
CTXDLPL trình Quốc hội thông qua. Tuy 
nhiên, khi Quốc hội đã thông qua thì vẫn chưa 
có một quy trình cụ thể về chính sách, tài chính 
và các hình thức hỗ trợ khác để bảo đảm mọi 
điều kiện cho ĐBQH có thể trình dự án luật.