Hoàn thiện quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng đất tại các nông, lâm trường

n nay được ghi nhận trong rất nhiều văn
bản được bản hành bởi nhiều chủ thể và ở
các thời điểm khác nhau; do đó, rất phân tán,
tính đồng bộ, thống nhất chưa cao, gây khó
khăn cho việc tra cứu, nghiên cứu, áp dụng.
Thứ hai, các quy định của pháp luật về
quản lý, sử dụng đất tại các NLT chủ yếu ở
tầm dưới luật, do đó giá trị pháp lý nhìn
chung còn thấp. Ngoại trừ một vài quy định
về quản lý, sử dụng đất tại các NLT trong
Luật đất đai, Luật Lâm nghiệp thì hầu hết
các vấn đề đều được điều chỉnh bởi nghị
định, thông tư.
Thứ ba, chủ trương cần phải sắp xếp, đổi
mới các NLT để nâng cao hiệu quả hoạt
động, trong đó có vấn đề đổi mới quản lý, sử
dụng đất tại các NLT đã được Đảng, Nhà
nước để ra rất sớm và xuyên suốt (từ Nghị
định số 388/1991/HĐBT đến nay) nhưng ở
tâm chủ thuyết, định hướng tái cấu trúc, phát
triển các NLT lại chưa thật rõ. Vì vậy, nội
dung pháp luật về quản lý, sử dụng đất tại
các NLT chưa cho thấy rõ “chính sách hoạch
định”; kéo theo, chưa tạo sự thay đổi căn
bản, toàn diện và đồng bộ cho hoạt động
quản lý, sử dụng đất NLT cũng như có cơ
chế mang tính đột phá, quyết liệt để giải
quyết dứt điểm, triệt để các vướng mắc, khó
khăn tồn tại từ nhiều năm, mang tính lịch sử.
Hệ quả là công tác quản lý, sử dụng đất có
nguồn gốc NLT và đất tại các NLT còn nhiều
hạn chế, bất cập như: chưa xây dựng được
dữ liệu, thông tin đất có nguồn gốc NLT đầy
đủ, chính xác ở cấp độ từng NLT và quốc
gia; tình trạng đất vô chủ, đất để hoang, đất
lấn chiếm, tranh chấp vẫn còn khá nhiều mà
chưa được giải quyết dứt điểm; hiệu quả
khai thác, sử dụng đất tại các NLT còn
thấp Việc đo đạc, rà soát, cắm mốc ranh
giới, lập bản đồ địa chính, cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất có nguồn gốc NLT
6 Thuý Nhi, Thanh, kiểm tra đất nông, lâm trường (2019), Báo điện tử Tài nguyên & Môi trường, Bộ Tài
nguyên và Môi trường, https://baotainguyenmoitruong.vn/thanh-kiem-tra-dat-nong-lam-truong-296008.html.
7 Theo Báo cáo sơ kết 05 năm thực hiện Nghị quyết số 30-NQ/TW ngày 12/3/2014 và Nghị định số
118/2014/NĐ-CP ngày 17/12/2014 của Ban Chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp tại Hội nghị Sơ kết
05 năm thực hiện Nghị quyết số 30-NQ/TW ngày 12/3/2014 và Nghị định số 118/2014/NĐ-CP ngày
17/12/2014, tổ chức tại Hà Nội, ngày 18/11/2019: Tính đến ngày 30/6/2019, đã có 160/256 công ty nông,
lâm nghiệp hoàn thành, bao gồm mô hình công ty TNHH MTV 100% vốn nhà nước thực hiện nhiệm vụ sản
xuất kinh doanh 19/21 công ty (đạt 90,48%); mô hình công ty TNHH MTV 100% vốn nhà nước thực hiện
nhiệm vụ sản xuất cung ứng sản phẩm dịch vụ công ích 59/60 công ty (đạt 98,33%); mô hình công ty cổ
phần 49/102 công ty (đạt 48,04%); mô hình công ty TNHH hai thành viên 15/40 công ty (đạt 38,46%);
chuyển thành ban quản lý rừng 5 công ty (đạt 100%); giải thể 13/28 công ty (đạt 46,43%).
Số 22 (422) - T11/202030
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
thực hiện rất chậm8; nhiều địa phương chưa
rà soát phương án sử dụng đất cho công ty
nông, lâm nghiệp; phương án thu hồi, tiếp
nhận, xử lý phần diện tích bàn giao về địa
phương còn chậm, mới đạt 91.419
ha/462.980 ha, bằng 19,75%9. Công tác xây
dựng phương án sử dụng đất đối với phần
đất giữ lại và bàn giao về địa phương của các
công ty nông, lâm nghiệp còn chậm. Tình
trạng tranh chấp, lấn chiếm đất tại một số
công ty chưa được xử lý dứt điểm, nhất là
đối với diện tích khoán ổn định lâu dài cho
các hộ gia đình, cộng đồng dân cư. Việc cho
thuê, cho mượn sử dụng không đúng đối
tượng; tranh chấp, lấn chiếm còn phức tạp.
Hiệu quả sử dụng đất, tài nguyên rừng thấp.
Việc xử lý đất giao khoán ở một số nơi thực
hiện chưa tốt, làm phát sinh tranh chấp giữa
người nhận khoán và công ty, giữa người
nhận khoán với nhau. Một số nơi chưa giải
quyết dứt điểm tình trạng cho thuê, liên
doanh liên kết, sử dụng đất không đúng đối
tượng, mục đích còn tiếp diễn; mua bán hợp
đồng giao khoán thực tế là chuyển nhượng
đất đai, xây dựng nhà ở, công trình ở kiên cố
trong phần đất được giao khoán nhất là tại
vùng đất có giá trị, thuận lợi đi lại, ven đô
thị; khoán trắng không quản lý được đất; tự
tách thửa, mua đi bán lại nhiều lần chưa
được xử lý triệt để... Tình trạng di dân tự
phát theo nhóm lớn dẫn tới nguy cơ lấn
chiếm đất thuộc các công ty nông, lâm
nghiệp, trong khi hầu hết diện tích đất các
công ty nông lâm nghiệp đã khoán ổn định
lâu dài theo Nghị định số 01/CP ngày
04/01/1995 của Chính phủ và Nghị định số
135/2005/NĐ-CP ngày 08/11/2005 của
Chính phủ. Tỷ lệ giải quyết đất sản xuất cho
đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ, nhất là khu
vực Tây Nguyên còn thấp...
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những
hạn chế, bất cập trong công tác quản lý, sử
dụng đất có nguồn gốc NLT nói chung và đất
tại các NLT nói riêng, cả nguyên nhân khách
quan và chủ quan10. Tuy nhiên, một trong
những nguyên nhân bao trùm là do các quy
định của pháp luật về quản lý, sử dụng đất
tại các NLT còn yếu và thiếu. 
3. Quan điểm và một số giải pháp tiếp tục
hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng
đất đai tại các nông trường, lâm trường
3.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật
về quản lý, sử dụng đất tác các công ty
nông, lâm trường
- Phải đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu
quả hoạt động của các công ty nông, lâm
nghiệp gắn với chuyển đổi mô hình, tái cấu
trúc nền kinh tế và ngành nông lâm nghiệp
- Bảo đảm toàn diện, đồng bộ nhưng
phải có trọng tâm, trọng điểm tạo đột phá
trong quản lý, sử dụng đất tại các công ty
nông, lâm nghiệp và phải gắn với ổn định
chính trị xã hội và bảo đảm quốc phòng, an
ninh vùng biên giới;
8 Hiện còn 22 công ty, chi nhánh tại 11 tỉnh chưa hoàn thành rà soát, cắm mốc ranh giới; 11 công ty chưa
hoàn thành đo đạc, lập bản đồ địa chính; 123 công ty chưa được phê duyệt phương án sử dụng đất; mới có
57 công ty, chi nhánh (27,54%) được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; 13 tỉnh chưa bố trí nguồn
kinh phí từ ngân sách địa phương 215 tỷ đồng để thực hiện nhiệm vụ này.
9 Thuý Nhi (tlđd).
10 Nguyên nhân khách quan: (i) Khó khăn, thách thức từ việc thực hiện công cuộc đổi mới; (ii) Diện tích đất
NLT rất lớn, trải dài trên toàn quốc, lại có tính chất, đặc điểm rất khác nhau; (iii) Công tác đo đạc, lập, quản
lý hồ sơ, tài liệu liên quan đến đất NLT trong thời gian dài chưa được coi trọng nên không có dữ liệu hoặc
sơ sài, công tác quản lý đơn giản, lạc hậu, không cập nhật đầy đủ... (iv) Yêu cầu, tính chất hoạt động quản
lý đất đai vốn dĩ là rất khó, phức tạp; thêm vào đó là có yếu tố lịch sử từ trước để lại, đã kéo dài qua nhiều
thời kỳ, nhiều giai đoạn pháp luật khác nhau; (v) Nhìn chung, tiềm năng, lợi thế kinh tế của đất NLT không
cao; (vi) Nguồn lực tài chính quốc gia, địa phương nhìn chung còn eo hẹp... Nguyên nhân chủ quan: (i)
Nhận thức, ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phận cán bộ, công chức và của người dân còn hạn chế;
(ii) Năng lực quản lý, ý thức trách nhiệm, đạo đức công vụ của một bộ phận người làm công tác quản lý đất
đai, của lãnh đạo các NLT còn hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi thực tế; (iii) Sự phối hợp giữa các
chủ thể quản lý, các công ty nông, lâm nghiệp, người dân nhìn chung còn chưa tốt. 
31Số 22 (422) - T11/2020
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
- Phải gắn với Cách mạng Công nghiệp
4.0, ứng phó với biến đổi khí hậu, bảo vệ
môi trường, bảo đảm an sinh xã hội và quốc
phòng, an ninh. 
3.2. Giải pháp hoàn thiện quy định của
pháp luật về quản lý, sử dụng đất tại các
Công ty nông, lâm nghiệp
Về hình thức pháp luật, đề nghị rà soát
hệ thống văn bản pháp luật hiện hành có quy
định về quản lý, sử dụng đất tại các NLT để
bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ trong toàn
hệ thống; trên cơ sở đó, nghiên cứu xây
dựng, ban hành 01 nghị định riêng quy định
tập trung, điều chỉnh toàn diện các vấn đề có
liên quan đến đổi mới tổ chức, hoạt động của
các NLT, trong đó, có nội dung quy định về
quản lý, sử dụng đất tại các NLT. Đồng thời,
trong thời gian tới, khi tiến hành sửa đổi Luật
Đất đai năm 2013, đề nghị cần có một số điều
khoản quy định mang tính nguyên tắc về
quản lý, sử dụng đất có nguồn gốc NLT, đồng
thời giao Chính phủ quy định chi tiết.
Về nội dung pháp luật, đề nghị nghiên
cứu sửa đổi, bổ sung các quy định sau đây:
- Đối với quy định về quản lý đất đai,
cần sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 và các
văn bản hiện hành theo hướng (i) quy định
về quản lý, sử dụng đất do các NLT trả về
địa phương kể cả từ trước tới nay (hiện do
UBND các xã tạm quản lý) và quy định về
tiếp nhận đất đai do các công ty nông, lâm
nghiệp, ban quản lý rừng, khu bảo tồn thiên
nhiên trả về địa phương; (ii) sửa đổi quy
định về phân loại đất đảm bảo quy hoạch đất
dành cho lâm nghiệp, phù hợp với thực tế
(Luật Lâm nghiệp năm 2017 đã quy định);
(iii) bỏ quy định về giao đất tại khoản 4 Điều
135 Luật Đất đai11; (iv) bổ sung quy định về
điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất rừng,
quy mô, thẩm quyền cho phép chuyển mục
đích sử dụng đất rừng nhằm quản lý chặt chẽ
việc chuyển mục đích sử dụng rừng, tăng
cường công tác quản lý bảo vệ rừng phù hợp
(Điều 20 Luật Lâm nghiệp năm 2017 đã quy
định); (v) luật hóa quy định tại Điều 46 Nghị
định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của
Chính phủ về quản lý, sử dụng đất của các
ban quản lý rừng, khu bảo tồn thiên nhiên,
khu bảo vệ cảnh quan môi trường, đất của
các trạm, trại, lực lượng vũ trang như quy
định về quản lý sử dụng đất đai của các công
ty nông, lâm nghiệp tại nhằm đảm bảo quản
lý đồng bộ các diện tích đất tại NLT. 
- Quy định về thu hồi đất, thu hồi rừng,
thu hồi và ban giao đất về địa phương, đề
nghị: (i) sửa đổi Điều 62 Luật Đất đai năm
2013 theo hướng quy định cụ thể về thu hồi
đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để
tạo quỹ đất, trong đó quy định về các trường
hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội
vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, đặc
biệt là thu hồi đất để thực hiện dự án có vốn
đầu tư nước ngoài; đơn giản hóa quy định về
cơ chế thu hồi đất do vi phạm, đặc biệt là vi
phạm về tiến độ sử dụng đất tạo thuận tiện
cho việc tổ chức thực hiện trên thực tế; sửa
đổi Điều 64 theo hướng bổ sung trường hợp
thu hồi đất do các tổ chức, cá nhân, hộ gia
đình lấn, chiếm đất của NLT, ban quản lý
rừng; bổ sung trường hợp về thu hồi đất rừng
do “vi phạm nghiêm trọng quy định của
pháp luật về lâm nghiệp”; (ii) Sửa đổi, bổ
sung khoản 4 Điều 46 Nghị định số
43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính
phủ và khoản 2 Điều 15 Nghị định số
118/2014/NĐ-CP ngày 17/12/2014 của
Chính phủ về thu hồi và bàn giao đất về địa
phương theo hướng: Đối với diện tích đất
ở, đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp đang có
người trực tiếp sử dụng và có đủ điều kiện
cấp giấy chứng nhận theo quy định thì lập
thủ tục giao đất, cấp giấy chứng nhận cho
người đang sử dụng đất; Đối với diện tích trả
lại địa phương mà chưa có chủ sử dụng (đất
do công ty lâm nghiệp trước đây quản lý) thì
11 Đất rừng sản xuất tập trung ở những nơi xa khu dân cư không thể giao trực tiếp cho hộ gia đình, cá nhân thì
được Nhà nước giao cho tổ chức để bảo vệ và phát triển rừng kết hợp với sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp,
nuôi trồng thủy sản.
Số 22 (422) - T11/202032
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
UBND cấp xã lập phương án sử dụng đất,
trình UBND cấp huyện phê duyệt để tổ chức
thực hiện, trong đó ưu tiên giao đất, cấp Giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ
đồng bào dân tộc thiểu số không có đất hoặc
thiếu đất sản xuất; Đối với dự án sử dụng đất
tại khu vực quan trọng, chiến lược và quốc
phòng an ninh (dự án sử dụng đất tại đảo, xã,
phường, thị trấn biên giới, đất có vị trí điểm
cao, vị trí chiến lược), thay vì chỉ lấy ý kiến
bộ, ngành có liên quan, cần lấy ý kiến của
các Bộ Quốc phòng và phải có sự chấp thuận
bằng văn bản của Thủ tướng Chính phủ
trước khi có quyết định giao đất, cho thuê
đất trên 50 năm; Bổ sung quy định đối với
cơ quan có thẩm quyền giao đất, cho thuê
đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất
và người đứng đầu phải chịu trách nhiệm
nếu để xảy ra sai phạm; (iii) Sửa đổi Điều 15
Nghị định số 118/2014/NĐ-CP của Chính
phủ, Điều 46 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP
của Chính phủ theo hướng trình tự ưu tiên
trước hết là giải quyết tình trạng thiếu đất ở,
đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số
tại chỗ thay vì ưu tiên cho cơ sở hạ tầng.
- Quy định về giao khoán đất đai, đề
nghị sửa đổi Nghị định số 168/2016/NĐ-CP
ngày 27/12/2016 của Chính phủ theo hướng
trao thêm trách nhiệm và quyền hạn người
giao khoán, nhận khoán; bổ sung các quy
định về khoán khi các công ty nông, lâm
nghiệp chuyển thành công ty cổ phần, công
ty 2 thành viên; bổ sung các biện pháp thiết
thực ngăn ngừa tình trạng vi phạm hợp đồng
khoán, tự ý chuyển mục đích sử dụng đất,
phá rừng tự nhiên, vi phạm quy hoạch rừng
phòng hộ, rừng đặc dụng và đảm bảo công
bằng giữa người nhận khoán và người được
giao đất.
- Quy định về cấp giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất, đề nghị (i) sửa đổi Điều 22 Nghị
định số 43/2014/NĐ-CP theo hướng đối với
đất lấn chiếm nằm trong phương án sử dụng
đất của công ty thuộc quy hoạch rừng sản
xuất của các công ty nông, lâm nghiệp, ban
quản lý rừng thì thực hiện giao khoán cho
người dân thực hiện đúng quy hoạch kế hoạch
sử dụng đất và hợp đồng giao khoán; (ii) sửa
đổi quy định tại khoản 2 Điều 87 Nghị định
số 43/2014/NĐ-CP về thu hồi giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất theo hướng trường
hợp đất đã được chuyển mục đích sử dụng thì
được quy định thành khoản riêng.
- Quy định về cơ chế tài chính, đề nghị
(i) bổ sung, quy định cụ thể hơn về chính
sách hỗ trợ từ ngân sách Trung ương cho các
địa phương thực sự khó khăn trong cân đối
ngân sách, nguồn thu từ tiền sử dụng đất,
tiền thuê đất, không có khả năng cân đối từ
ngân sách địa phương cho việc đo đạc, cắm
mốc ranh giới, lập hồ sơ địa chính, cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất; kinh phí hỗ
trợ giải quyết tồn tại về tài chính đối với các
công ty nông, lâm nghiệp thực sự giải thể
nhưng mất khả năng thanh toán; sửa đổi, bổ
sung các quy định mang tính đặc thù về tài
chính, thuế sử dụng đất trong các công ty
nông, lâm nghiệp sản xuất kinh doanh có
tính đặc thù kể cả các doanh nghiệp quốc
phòng, an ninh tham gia vào sản xuất nông
lâm nghiệp trên các địa bàn chiến lược; bổ
sung quy dịnh về miễn giảm tiền thuê đất đối
với cây rừng và cây lâu năm, diện tích khoán
ổn định lâu dài cho các hộ gia đình, cá nhân,
cộng đồng và diện tích tái canh vườn cây,
rừng; bổ sung đối tượng giao đất không thu
tiền sử dụng đất vào mục đích rừng sản xuất
cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất
nông nghiệp đối với diện tích trong hạn mức
quy định; xây dựng cơ chế, chính sách để
các công ty nông, lâm nghiệp có nguồn thu
hợp pháp từ tài nguyên rừng để cân đối cho
các hoạt động chi của đơn vị và nộp ngân
sách nhà nước; (ii) sửa đổi Điều 19 Nghị
định số 46/2014/NĐ-CP của Chính phủ về
các trường hợp được miễn tiền thuê đối với
diện tích đất các công ty nông, lâm nghiệp
đã giao khoán ổn định lâu dài cho người dân
để đảm bảo công bằng lợi ích giữa người
nhận khoán và người được giao đất n