Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động lập pháp của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội

những kết quả nhất định, góp phần
cung cấp thêm thông tin có độ tin cậy cao,
hỗ trợ việc hoạch định, phân tích, phản biện
chính sách, pháp luật. Tuy nhiên, công tác
tham gia thẩm tra vẫn còn tồn tại, hạn chế
như: Việc tham gia thẩm tra chưa bảo đảm
đúng nguyên tắc làm việc tập thể, quyết định
theo đa số; Việc tham gia của Hội đồng Dân
tộc, các Ủy ban của Quốc hội thường do một
thành viên của các cơ quan này dự cuộc họp
của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc
hội chủ trì thẩm tra và thường là phát biểu
với ý kiến cá nhân của thành viên đó. Rất ít
trường hợp, ý kiến phát biểu đó là ý kiến của
tập thể Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của
Quốc hội hoặc của Thường trực Hội đồng
Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. 
Nguyên nhân cơ bản của tình trạng này
là do nguồn nhân lực của Hội đồng Dân tộc,
các Ủy ban của Quốc hội thường rất thiếu,
2/3 tổng số thành viên là ĐBQH hoạt động
theo chế độ không chuyên trách; chính Hội
đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội
cũng đang chủ trì thẩm tra một hoặc nhiều
dự án, dự thảo nên không còn nhiều thời
gian để tham gia hoạt động thẩm tra của Ủy
ban khác; bộ máy tham mưu, giúp việc về
mặt chuyên môn rất mỏng, cả Hội đồng Dân
tộc, các Ủy ban của Quốc hội chỉ có một Vụ
giúp việc khoảng từ 20 đến 30 người, với
chất lượng không đồng đều. Thêm vào đó,
các tài liệu phục vụ cho các cuộc họp thẩm
tra, tham gia thẩm tra thường gửi đến rất
muộn, không đúng thời gian theo luật định
nên không đủ thời gian để nghiên cứu một
cách sâu sắc, toàn diện và tổ chức họp để
tham gia thẩm tra Ngoài ra, các quy định
pháp luật về cơ chế, trách nhiệm phối hợp
thẩm tra giữa Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban
của Quốc hội chỉ mới dừng ở mức quy định
chung, không rõ ràng, cụ thể. Thực tế, không
ít các báo cáo thẩm tra thường chỉ tập trung
làm rõ được những nội dung chính về hoạt
động chuyên môn của các cơ quan nhà nước
hữu quan mà chưa thực sự xem xét một cách
tổng thể các phương diện (về tổ chức bộ
máy, biên chế, ngân sách, việc thực hiện hoạt
động chuyên môn như chính sách dân tộc,
bình đẳng giới, phòng chống tham nhũng...)
của cơ quan đó11. 
11 Chẳng hạn, trong báo cáo của Ủy ban Tư pháp về công tác phòng, chống tham nhũng thì hầu như các Ủy
ban khác không tham gia đánh giá về lĩnh vực phòng, chống tham nhũng do Ủy ban mình phụ trách. Điều
này tất yếu dẫn đến những thông tin trong các báo cáo thẩm tra về vấn đề này khó phản ánh được đầy đủ,
toàn diện được “bức tranh chung” về phòng, chống tham nhũng được thẩm tra, xem xét.
Số 22 (422) - T11/202016
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
2. Kiến nghị giải pháp
- Nhóm giải pháp về đổi mới cơ cấu tổ
chức, hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các
Ủy ban của Quốc hội
Thứ nhất, cần nghiên cứu để tổ chức số
lượng Ủy ban của Quốc hội hợp lý, khoa
học, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong giai
đoạn mới của việc xây dựng, hoàn thiện Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt
Nam. Giám sát của Quốc hội là một trong
những cách thức để kiểm soát quyền lực nhà
nước, nhất là đối với hoạt động hành pháp.
Trong khi đó, tài nguyên và môi trường là
hai lĩnh vực rất rộng lớn và hiện nay đều là
những vấn đề nhức nhối, bức xúc trong xã
hội. Do vậy, cần tiếp tục nghiên cứu để chia,
tách một số Ủy ban thành các Ủy ban chuyên
sâu hơn, ví dụ: Ủy ban Khoa học, Công nghệ
và Môi trường tách thành Ủy ban Khoa học,
Công nghệ và Ủy ban Tài nguyên và Môi
trường để các Ủy ban này có điều kiện
chuyên sâu vào những lĩnh vực tương ứng
với các bộ, ngành của Chính phủ có trách
nhiệm quản lý nhà nước ở các lĩnh vực này12. 
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật Tổ chức Quốc hội năm 2020 chưa có
quy định về việc chia, tách các Ủy ban. Vì
vậy, trước mắt, mỗi Ủy ban nên chủ động tổ
chức được các bộ phận/nhóm ĐBQH có
chuyên môn sâu về cùng lĩnh vực, hoặc chủ
động thành lập các tiểu ban khi cần thiết để
có thể phát huy các thế mạnh trong lĩnh vực
hoạt động của mỗi ĐBQH, cũng như huy
động hiệu quả sự tham gia của các chuyên
gia giỏi, nhà khoa học am hiểu sâu sắc về
lĩnh vực của Ủy ban13. Thiết chế Ủy ban lâm
thời14 cũng nên được nghiên cứu sử dụng
nhiều hơn để tăng cường hiệu quả hoạt động
chung của Quốc hội. Về lâu dài, cần xem xét
thực hiện việc chia, tách như đã nêu trên, để
các Ủy ban có điều kiện hoạt động chuyên
sâu và hiệu quả hơn. Việc chia, tách các Ủy
ban theo hướng này cần bảo đảm không làm
tăng thêm số lượng ĐBQH, hay biên chế của
các Vụ giúp việc cho Hội đồng Dân tộc, các
Ủy ban của Quốc hội.
Thứ hai, trước mắt, trong điều kiện đặc
thù ở nước ta, cần nghiên cứu để cơ cấu một
số lượng hợp lý nhất định ĐBQH hoạt động
chuyên trách là thành viên của Hội đồng Dân
tộc, các Ủy ban của Quốc hội, để những đại
biểu này dành toàn bộ thời gian làm việc cho
Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Tiến
tới tăng cường đáng kể ĐBQH hoạt động
chuyên trách tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy
ban của Quốc hội15, hướng tới ít nhất là
50%16 tổng số thành viên Hội đồng Dân tộc,
12 Ở Đức và một số quốc gia khác, Quốc hội thành lập các ủy ban chuyên môn tương ứng với các bộ trong
Chính phủ để Quốc hội có điều kiện thực hiện tốt hơn các chức năng của mình, trong đó có hoạt động
giám sát nhằm thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước.
13 Theo khoản 4 Điều 67 Luật Tổ chức Quốc hội, thành viên của Tiểu ban có thể không phải là ĐBQH.
14 Theo Điều 88 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.
15 Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ sáu, Ban Chấp hành Trung ương Đảng
khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt
động hiệu lực, hiệu quả” đã đưa ra những giải pháp cụ thể đối với hệ thống tổ chức của Nhà nước ở Trung
ương, theo đó thực hiện tăng tỷ lệ ĐBQH chuyên trách theo mục tiêu đã đề ra. Tại Điều 1 Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2020 quy định sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 23 như
sau: “Số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ít nhất là bốn mươi phần trăm tổng số đại biểu
Quốc hội”.
16 Quốc hội khóa X (1997-2002) có 450 ĐBQH; Quốc hội khóa XI (2002-2007) có 498 ĐBQH trong đó có
121 ĐBQH chuyên trách (chiếm 24,29%); Quốc hội khóa XII (2007-2011) có 493 ĐBQH trong đó có 145
ĐBQH chuyên trách (chiếm 29,41%); Quốc hội khóa XIII (2011-2016) có 500 ĐBQH trong đó có 154
ĐBQH chuyên trách (chiếm 30,08%); (nguồn: Sách: “Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam
kế thừa, đổi mới và phát triển” của Viện Nghiên cứu lập pháp, UBTVQH, Nhà xuất bản Chính trị Quốc
gia sự thật, Hà Nội, 2016, trang 24). Quốc hội khóa XIV (2016-2021) có 494 ĐBQH, ĐBQH hoạt động
chuyên trách chiếm 30,0%.
17Số 22 (422) - T11/2020
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
các Ủy ban của Quốc hội17. Xây dựng Quy
chế làm việc phù hợp cho các ĐBQH hoạt
động không chuyên trách như thường xuyên
gửi văn bản xin ý kiến đóng góp; kết nối
thông tin qua mạng, tăng cường họp trực
tuyến
Thứ ba, ngoài việc tăng tỷ lệ ĐBQH
hoạt động chuyên trách, thì đối với ĐBQH
hoạt động không chuyên trách, trong các
nhiệm kỳ Quốc hội tới cần giảm đáng kể
những ĐBQH làm việc trong các cơ quan
hành pháp và tư pháp18,19. Đồng thời, nên
“hạn chế” việc tham gia của các ĐBQH này
trong cơ cấu tổ chức của Hội đồng Dân tộc,
các Ủy ban của Quốc hội, nhằm giảm thiểu
việc ĐBQH phải đóng “hai vai”, vừa là đại
biểu dân cử, vừa thực hiện nhiệm vụ của cơ
quan hành pháp, tư pháp. Có như vậy, hoạt
động của Quốc hội mới bảo đảm được tính
khách quan và nâng cao được chất lượng,
hiệu quả. 
Thứ tư, để bảo đảm cân đối số thành
viên trong Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của
Quốc hội thì cần quy định Hội đồng Dân tộc,
các Ủy ban của Quốc hội phải có đủ số thành
viên tối thiểu, phù hợp, đáp ứng yêu cầu
công việc và nhiệm vụ được giao để bảo
đảm chất lượng, hiệu quả hoạt động. Cần
nghiên cứu để quy định ngay trong Luật Tổ
chức Quốc hội số lượng tối thiểu và tối đa
thành viên của Hội đồng Dân tộc, mỗi Ủy
ban của Quốc hội, nhất là đối với các ĐBQH
hoạt động chuyên trách trong Hội đồng Dân
tộc, các Ủy ban của Quốc hội, tránh trường
hợp có Ủy ban quá đông và có Ủy ban có số
lượng ĐBQH rất hạn chế20. Mặt khác, nên
có cơ chế hợp lý để các ĐBQH có thể đăng
ký tham gia đồng thời là thành viên của một
số Ủy ban nhất định, nhằm bảo đảm phát
huy tốt năng lực hoạt động trong một hoặc
một số lĩnh vực chuyên môn21. 
17 Trên thực tế, chúng ta chưa có tiêu chí cụ thể để xác định tỷ lệ % ĐBQH hoạt động chuyên trách.
18 Ngoài ra, cũng sẽ xem xét việc dành tỷ lệ nhất định cho các chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý, người
có nhiều kinh nghiệm hoạt động đại biểu sắp đến tuổi nghỉ hưu nhưng còn đủ điều kiện về năng lực công
tác, trí tuệ, uy tín và có sức khỏe, tham gia ứng cử làm ĐBQH hoạt động chuyên trách mà không giữ chức
vụ lãnh đạo trong các cơ quan của Quốc hội. Các tiêu chí lựa chọn, cơ cấu cụ thể người ứng cử ĐBQH cần
được cụ thể hóa trong Đề án bầu cử ĐBQH khóa XV để bảo đảm lựa chọn được ĐBQH có chất lượng
(Xem Báo cáo số 531/BC-UBTVQH14 ngày 19/5/2020 của UBQTVH giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội). 
19 Xem Bài viết “Chức năng đại diện của Quốc hội trong Hiến pháp Việt Nam” của TS. Lương Minh Tuân,
trong cuốn kỷ yếu “Chức năng đại diện của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền” thì việc kiêm nhiệm
chức vụ hành chính hoặc tư pháp không chỉ làm cho các vị đại biểu “quá tải”, mà còn dẫn đến tình trạng
xung đột lợi ích trong việc thực hiện chức năng giám sát và trong việc thực hiện chức năng lập pháp. Cũng
theo tác giả thì về cơ bản, đã làm ĐBQH thì thôi không làm các quan chức tư pháp hoặc các quan chức
hành chính nữa, trừ các chức danh thuộc hành pháp chính trị như Thủ tướng, Phó Thủ tướng và một số bộ
trưởng.
20 Nhiều khóa Quốc hội vừa qua cho thấy, vào đầu mỗi nhiệm kỳ Quốc hội thì các ĐBQH đều có nguyện
vọng đăng ký tham gia là thành viên của Ủy ban Tài chính- Ngân sách, Ủy ban Kinh tế, Ủy ban đối ngoại,
Ủy ban các vấn đề xã hội, Ủy ban Pháp luật... Trong khi đó, Ủy ban Tư pháp, Ủy ban Khoa học, Công
nghệ và Môi trường lại rất ít đại biểu đăng ký do những Ủy ban này có lĩnh vực hoạt động quá chuyên sâu,
số ĐBQH am hiểu sâu ở lĩnh vực này cũng rất ít. Việc này dẫn đến sự mất cân đối giữa các Ủy ban khi có
Ủy ban thì có quá nhiều đại biểu, có Ủy ban lại quá ít hoặc có Ủy ban lại có nhiều đại biểu Quốc hội là
lãnh đạo tỉnh, thành phố trong khi Ủy ban khác lại không có 
21 Tham khảo kinh nghiệm của Hoa Kỳ thì các thành viên của Hạ viện và Thượng viện Hoa Kỳ có thể tham
gia nhiều Ủy ban khác nhau (có thể lên tới 5-7 Ủy ban), và đa số nghị sĩ được phân bổ là thành viên của
(ít nhất) một Ủy ban thường trực có quyền lực hay đặc quyền, như Ủy ban Phân bổ ngân sách, Ủy ban
Thương mại, Ủy ban Quy chế (thuộc Hạ viện) và Ủy ban Phân bổ ngân sách, Ủy ban Các lực lượng vũ
trang, Ủy ban Tài chính (thuộc Thượng viện). Xem: Roger H. Davidson, Walter J. Oleszek, Frances E.
Lee & Eric Schickler 2019, Congress and Its Members, CQ Press; 17th ed.
Số 22 (422) - T11/202018
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
Để làm được điều này thì cần có quy
định cụ thể thẩm quyền và trách nhiệm của
UBTVQH trong việc xem xét, quyết định số
lượng thành viên của từng Ủy ban và cơ cấu
số lượng ĐBQH hoạt động chuyên trách và
ĐBQH hoạt động không chuyên trách,
phù hợp với đặc thù lĩnh vực hoạt động của
mỗi Ủy ban. Trong trường hợp cần thiết,
Quốc hội cũng có thể ra Nghị quyết để quy
định cụ thể, chi tiết hơn về tổ chức và hoạt
động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của
Quốc hội. 
- Nhóm giải pháp liên quan đến hoạt
động thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các
Ủy ban của Quốc hội 
- Thứ nhất, để nâng cao chất lượng thẩm
tra Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
hằng năm của Quốc hội thì Ủy ban Pháp luật
với vai trò là cơ quan chủ trì thẩm tra cần
làm việc kỹ với các cơ quan có kiến nghị về
dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết
được đưa vào Chương trình để làm rõ sự cần
thiết ban hành, thứ tự ưu tiên, phạm vi, đối
tượng điều chỉnh và những nội dung cơ bản
của dự án; các điều kiện cần thiết về thời
gian, tiến độ, nguồn nhân lực, báo cáo tổng
kết, báo cáo đánh giá tác động của chính
sách... để soạn thảo dự án sau khi đã được
đưa vào Chương trình. Cần tăng cường sự
phối hợp chặt chẽ giữa Ủy ban Pháp luật với
Hội đồng dân tộc, các Ủy ban khác của Quốc
hội trong việc thẩm tra Chương trình xây
dựng luật, pháp lệnh; quy định rõ hơn về
trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá
nhân trong việc đề nghị, kiến nghị đưa dự án
vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh,
nhất là trách nhiệm trong việc tổ chức thực
hiện theo đúng tiến độ thời gian, chất lượng
của dự án và các yêu cầu khác bảo đảm để
Quốc hội có điều kiện, cơ sở để xem xét,
quyết định.
Thứ hai, công tác thẩm tra cần phát huy
và nâng cao tính phản biện, xem xét và phân
tích kỹ những ý kiến, quan điểm trái chiều
đối với cùng một vấn đề, chú ý trong nhiều
trường hợp ý kiến thiểu số chưa hẳn là ý kiến
không hợp lý. Cần đổi mới căn bản cách
thức thảo luận tại phiên họp thẩm tra; theo
đó, chuyển việc phát biểu ý kiến từ tham
luận sang tranh luận; tăng cường đi sâu vào
việc luận giải, phân tích, phản biện chính
sách không chỉ đối với những vấn đề lớn,
những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, mà
cần phải đề cập đầy đủ, toàn diện đối với tất
cả các nội dung chương, điều của dự án. Nên
kéo dài các phiên họp thẩm tra của Hội đồng
dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội để có điều
kiện xem xét một cách thấu đáo, đầy đủ, toàn
diện, cụ thể đối với tất cả những vấn đề
thuộc nội dung của dự án; nâng cao chất
lượng, hiệu quả phân tích, phản biện và
hoạch định chính sách trong các báo cáo
thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban
của Quốc hội. 
Luật Ban hành VBQPPL và các văn bản
hướng dẫn thi hành cần quy định những vấn
đề, nội dung mang tính bắt buộc trong báo
cáo thẩm tra; theo đó, trong báo cáo thẩm tra
cần kèm theo phụ lục các tư liệu về kết quả
nghiên cứu, khảo sát thực tiễn trong và ngoài
nước, hội thảo, lấy ý kiến các chuyên gia...
mà Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc
hội sử dụng phục vụ cho hoạt động thẩm tra;
đặc biệt là đánh giá, kiến nghị cụ thể về từng
vấn đề thuộc về phạm vi, đối tượng, nguyên
tắc, quan điểm, chính sách pháp luật đối với
tất cả các điều, khoản của dự án. Báo cáo
thẩm tra cũng bảo đảm phản ánh đầy đủ,
không bỏ sót ý kiến thành viên về tất cả
những vấn đề của dự án, cả nội dung lớn như
về quan điểm, chính sách hay những vấn đề
cụ thể, chi tiết, cách thức thể hiện, kỹ thuật
văn bản. Bên cạnh đó, cũng cần có những
quy định trong luật để tránh tình trạng “vận
động hành lang” của cơ quan soạn thảo, cơ
quan trình dự án đối với cơ quan chủ trì thẩm
tra, tham gia thẩm tra và bộ máy tham mưu,
phục vụ của các cơ quan này; bảo đảm kiểm
soát tốt xung đột lợi ích, lợi ích nhóm trong
hoạt động thẩm tra.
Thứ ba, thực hiện chủ trương tăng tỷ lệ
số ĐBQH hoạt động chuyên trách nhằm
nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc
hội, nhất là trong việc bảo đảm chức năng
(Xem tiếp trang 43)