Đánh giá hệ thống chính sách bảo hiểm xã hội

êu thông kê ngành còn nghèo nàn 
và phân tổ một số chỉ tiêu không chính xác. 
Vì vậy, đề nghị điều chỉnh và bổ sung thêm 
một số chỉ tiêu về BHXH vào hệ thống chỉ 
tiêu thống kê quốc gia và thống kê ngành. 
Khuyến nghị 5. Tiếp tục nghiên cứu và 
hoàn thiện bộ chỉ số cảnh báo sớm 
Khuyến nghị 6. Xem xét và công bố 
định kỳ một số chỉ tiêu BHXH ra công 
chúng phục vụ mục đích nghiên cứu, 
theo dõi và giám sát. 
2.2. Mở rộng diện bao phủ của hệ 
thống BHXH hiện hành 
2.2.1. Thực trạng 
Thực hiện Luật BHXH, diện bao phủ 
của hệ thống đã được mở rộng tới mọi 
người dân từ đủ 15 tuổi trở lên có nguyện 
vọng tham gia BHXH. Nếu không thuộc 
diện tham gia BHXH bắt buộc thì có cơ 
hội tham gia BHXH tự nguyện. Hiện nay, 
số đối tượng tham gia BHXH bắt buộc của 
khu vực hành chính sự nghiệp đã đạt gần 
100% số đối tượng thuộc diện tham gia; ở 
khu vực có vốn đầu tư nước ngoài đạt 
khoảng 97,1%; khu vực doanh nghiệp tư 
nhân dù còn thấp nhưng đã có bước cải 
thiện đáng kể so với trước đây, đã đạt trên 
50% số đối tượng thuộc diện tham gia. Về 
BHXH tự nguyện, sau 2 năm triển khai, có 
khoảng 50 ngàn người dân tham gia. Như 
vậy, diện bao phủ được mở rộng, vấn đề 
chỉ còn là nâng cao hiệu quả thực thi pháp 
luật BHXH đối với khu vực tư nhân và thu 
hút người dân không thuộc diện điều chỉnh 
của BHXH bắt buộc thì tham gia BHXH tự 
nguyện. Phân tích chính sách BHXH hiện 
hành, dự án cho thấy ngoài vấn đề cơ chế 
phối hợp trong hoạt động BHXH và các 
chính sách phát huy năng lực của cơ quan 
BHXH vẫn còn bất cập thì một số nội dung 
của Luật BHXH cũng cần tiếp tục được 
sửa đổi để đáp ứng mục tiêu gia tăng đối 
tượng tham gia BHXH bắt buộc và tự 
nguyện. 
2.2.2. Khuyến nghị chính sách 
Khuyến nghị 1. Đảm bảo công bằng 
giữa đối tượng tham gia BHXH bắt buộc 
và BHXH tự nguyện 
 Mọi đối tượng dù làm trong khu 
vực có quan hệ lao động hay không có 
quan hệ lao động thì đều là công dân có 
nghĩa vụ và trách nhiệm bình đẳng trước 
pháp luật. Do vậy, họ có quyền được đối 
xử công bằng trước pháp luật. Luật BHXH 
hiện hành vẫn còn một vài nội dung qui 
định chưa đảm bảo sự công bằng cho đối 
tượng tham gia BHXH bắt buộc và BHXH 
tự nguyện theo hướng đối tượng tham gia 
BHXH bắt buộc được ưu ái hơn so với đối 
tượng tham gia BHXH tự nguyện. Chẳng 
hạn, mức lương hưu thấp nhất của đối 
tượng tham gia BHXH bắt buộc bằng mức 
tiền lương tối thiểu chung nhưng mức 
lương hưu của đối tượng tham gia BHXH 
tự nguyện thì không được đối xử như vậy 
trong khi số đông đối tượng tham gia 
BHXH tự nguyện lại dễ bị tổn thương hơn 
so với đối tượng tham gia BHXH bắt buộc. 
Như vậy, cần từng bước điều chỉnh các qui 
định hưởng chế độ hưu trí và tử tuất của 
Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 25/Quý IV - 2010 
 25 
BHXH bắt buộc và tự nguyện theo hướng 
thống nhất, không có sự khách biệt. Đối xử 
công bằng, minh bạch là một biện pháp để 
thu hút đối tượng tham gia. 
Khuyến nghị 2. Cải tiến BHXH tự 
nguyện theo hướng tạo điều kiện để lao 
động trên 40 tuổi với nữ và trên 45 tuổi 
với nam có cơ hội được hưởng lương hưu 
nếu tham gia BHXH 
 Số lao động trên 40 tuổi với nữ và 
trên 45 tuổi với nam chiếm trên 40% lực 
lượng lao động trong độ tuổi lao động 
không thuộc diện tham gia BHXH bắt 
buộc. Theo qui định của BHXH tự nguyện 
hiện hành, số đối tượng này không thể 
tham gia BHXH tự nguyện vì sẽ không đáp 
ứng đủ điều kiện để được hưởng lương 
hưu hàng tháng nếu họ tham gia. Đây là rõ 
ràng là một điểm yếu của chính sách 
BHXH tự nguyện hiện hành và điều này 
cũng hàm ý rằng với những qui định như 
hiện nay thì tối đa cũng chỉ có trên 50% số 
người già là có lương hưu từ BHXH. 
Trong số những người già không có lương 
hưu, nếu họ không có nguồn thu nhập đủ 
sống, không có chỗ dựa từ người thân thì 
sẽ trở thành gánh nặng cho ngân sách Nhà 
nước trong điều kiện già hóa dân số trong 
tương lai. Cải tiến chính sách theo hướng 
này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho bộ phận 
lao động rất đông đảo này tham gia BHXH 
tự nguyện để có lương hưu khi về già. 
Khuyến nghị 3. Hỗ trợ một phần phí 
đóng BHXH tự nguyện cho lao động có 
thu nhập thấp 
 Mức phí đóng BHXH tự nguyện 
hàng tháng hiện nay theo quy định bằng 
18% mức tiền lương tối thiểu chung và sẽ 
tăng lên đến 22% vào năm 2014. Với mức 
phí đóng này thì những lao động mà đa 
phần là nông dân, lao động trong khu vực 
phi kết cấu có thu nhập thấp, không đủ khả 
năng kinh tế để tham gia BHXH. Do vậy, 
việc xây dựng chính sách hỗ trợ một phần 
phí đóng BHXH tự nguyện cho người 
nghèo và cận nghèo nếu tham gia BHXH 
là cần thiết. Chính sách này sẽ góp phần 
gia tăng số đối tượng tham gia BHXH, 
đảm bảo an sinh xã hội và giúp giảm gánh 
nặng ngân sách Nhà nước trong tương lai 
do phải chi các khoản trợ cấp xã hội hàng 
tháng và bảo hiểm y tế cho người già 
nghèo không có lương hưu. 
2.3. Dự báo khả năng cân đối tài chính 
của quỹ hưu trí 
2.3.1. Thực trạng 
 Mô hình BHXH vận hành theo 
nguyên lý PAYG-DB như hiện nay liệu có 
bền vững trong dài hạn là một câu hỏi đã 
được một số cơ quan nghiên cứu cứu trên 
cơ sở thực hiện các dự báo khả năng cân đối 
tài chính quỹ hưu trí theo các mô hình dự 
báo và kịch bản dự báo khác nhau. Nhìn 
chung, các kết quả dự báo đều có chung 
khuyến cáo rằng quỹ BHXH của Việt Nam 
không bền vững, sẽ thâm hụt trong tương 
lai. 
Trên cơ sở kế thừa các nghiên cứu đã 
thực hiện trước đây, dự án đã sử dụng “Bộ 
hướng dẫn mô phỏng các phương án cải 
cách hệ thống hưu trí” (PROST) của Ngân 
hàng Thế giới nhưng được điều chỉnh cho 
phù hợp với các điều kiện sẵn có về số liệu 
kinh tế, xã hội và BHXH của Việt Nam. 
Kết quả đầu ra của dự báo cho biết chi tiết 
các thông số về: 
Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 25/Quý IV - 2010 
 26 
- Dân số, bao gồm cả tỷ suất sinh, 
cơ cấu dân số theo tuổi và giới tính, hệ số 
phụ thuộc của dân số 
- Lực lượng lao động và việc làm, số 
người đóng và hưởng, hệ số phụ thuộc của 
hệ thống 
- Tiền lương, mức hưởng, thu nhập 
và chi tiêu của quỹ BHXH, mức độ cân 
bằng quỹ có tính đến yếu tố lợi nhuận đầu 
tư của quỹ 
- Những tác động của việc thay đổi 
các thông số của hệ thống đến thu nhập và 
chi tiêu của hệ thống, đo lường khả năng 
tồn tại về tài chính của quỹ, cân đối quỹ và 
thời gian (số năm) mà quỹ rơi vào tình 
trạng bị thâm hụt. 
Với các kịch bản khác nhau, kết quả dự 
báo cũng khẳng định tính không bền vững 
về tài chính của quỹ hưu trí trong tương lai 
và đề xuất một số khuyến nghị sau. 
2.3.2. Khuyến nghị chính sách 
Khuyến nghị 1. Sử dụng phần mềm dự 
báo để thực hiện định kỳ các dự báo về 
khả năng cân đối tài chính của quĩ hưu 
trí ở Việt nam 
 Một trong những kết quả quan 
trọng của dự án mang lại là đã xây dựng 
được một mô hình dự báo khả năng cân 
đối tài chính của quĩ hưu trí ở Việt Nam 
phỏng theo phền mềm dự báo PROST của 
Ngân hàng Thế giới. Việc sử dụng phần 
mềm này để định kỳ (hàng năm, 2 năm, 5 
năm) thực hiện các dự báo về khả năng cân 
đối tài chính quĩ hưu trí là cần thiết để có 
các cảnh báo về tính bền vững của quĩ hưu 
trí trong tương lai. 
Khuyến nghị 2. Sử dụng các thông số 
dự báo làm căn cứ để điều chỉnh chính 
sách BHXH hiện hành nhằm giảm thiểu 
tình trạng thâm hụt quỹ BHXH 
 Trên cơ sở các kết quả dự báo, thực 
hiện các cải cách tham số về mức đóng, 
công thức tính mức hưởng, tuổi nghỉ 
hưởng BHXH, số năm và thời gian tham 
gia đóng BHXH, lãi suất đầu tư, chi phí 
quản lý, v.v theo hướng đảm bảo công 
bằng giữa đóng và hưởng của từng đối 
tượng tham gia, giữa các đối tượng ở các 
khu vực kinh tế khác nhau tham gia và 
giữa các thế hệ tham gia BHXH. 
Khuyến nghị 3. Củng cố hệ thống cơ 
sở dữ liệu về BHXH đầy đủ và kịp thời 
 Kết quả dự báo không thể chính 
xác khi không có đầy đủ số liệu đầu vào và 
số liệu quá lạc hậu. Vì vậy, khi dự báo 
định kỳ khả năng cân đối tài chính quỹ trở 
thành một hoạt động thường xuyên sẽ đòi 
hỏi cần phải hình thành và hoàn thiện một 
hệ thống thống kê đầy đủ về BHXH. 
2.4. Khả năng chuyển đổi mô hình 
BHXH hiện hành sang mô hình tài 
khoản cá nhân tượng trưng 
2.4.1. Thực trạng 
 Hệ thống BHXH hoạt động theo 
nguyên lý PAYG-DB như hiện nay không 
bền vững trong dài hạn, do: (1) già hóa dân 
số ở Việt Nam đang và sẽ diễn ra với tốc 
độ càng ngày càng cao nên tỷ lệ phụ thuộc 
của hệ thống sẽ ngày càng tăng khi mức 
sinh giảm (hay thế hệ lao động tương lai 
tăng chậm); (2) tuổi thọ dân số, đặc biệt là 
người về hưu, được cải thiện và tăng nhanh 
nên thời gian hưởng hưu trí sẽ dài hơn. 
Nếu tình trạng nghỉ hưu sớm vẫn phổ biến 
Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 25/Quý IV - 2010 
 27 
hoặc tuổi hưu không điều chỉnh kịp với tốc 
độ tăng tuổi thọ của người về hưu thì chi 
phí cho chi trả các chế độ liên quan sẽ rất 
cao và không đảm bảo tính bền vững; (3) 
việc điều chỉnh mức hưởng như hiện nay 
khiến tốc độ tăng chi ngày càng lớn hơn 
tốc độ tăng thu (do tỷ lệ đóng thấp nhưng 
tỷ lệ hưởng cao; tốc độ tăng số người đóng 
góp thấp hơn tốc độ tăng số người 
hưởng). Do đó, để cân đối quỹ thì buộc 
phải giảm tỷ lệ thay thế (mức hưởng) 
và/hoặc tăng mức đóng góp. Theo tính 
toán, để duy trì cân bằng quỹ hưu trí thì từ 
nay đến năm 2045, tỷ lệ đóng phải tăng lên 
đến 35% vào năm 2045. 
2.4.2. Khuyến nghị chính sách 
Khuyến nghị 1. Xác định việc chuyển 
đổi hệ thống BHXH theo dạng PAYG-DB 
như hiện nay sang mô hình tài khoản cá 
nhân tượng trưng NDC là cần thiết 
Qua nghiên cứu các mô hình BHXH 
hiện có trên thế giới, dự án đề xuất chuyển 
đổi hệ thống BHXH nước ta từ PAYG-DB 
sang mô hình tài khoản cá nhân tượng 
trưng (NDC) bởi hệ thống NDC vẫn mang 
điểm điểm của hệ thống PAYG và có 
những điểm mạnh sau: 
- Mức đóng và mức hưởng trong hệ 
thống này có mối quan hệ chặt chẽ hơn. 
- Hệ thống sẽ tự động điều chỉnh 
mức hưởng của người nghỉ hưu. Ví dụ, nếu 
người tham gia hệ thống nghỉ hưu sớm thì 
số tiền tượng trưng trong tài khoản của họ 
sẽ giảm xuống vì thời gian họ đóng cho hệ 
thống ngắn hơn; nếu người nghỉ hưu sớm 
có tuổi thọ dự kiến càng cao thì mức 
hưởng trung bình hàng năm của người đó 
càng thấp và ngược lại. 
- Việc chuyển đổi sang hệ thống tài 
khoản đầu tư (funded scheme) không gây 
ra cú sốc lớn về mặt tài chính cho nền kinh 
tế với chi phí chuyển đổi thấp. Trong quá 
trình chuyển đổi, mức hưởng của hệ thống 
này bao gồm hai bộ phận, đó là mức hưởng 
tính theo hệ thống PAYG và mức hưởng 
tính theo mức đóng. Theo thời gian, mức 
hưởng tính theo mức đóng sẽ chiếm ưu thế 
trong hệ thống và nó sẽ chuyển hẳn sang 
hệ thống tài khoản cá nhân. Ngược lại, quá 
trình chuyển đổi hoàn toàn từ PAYG DB 
sang tài khoản đầu tư sẽ làm nảy sinh hai 
vấn đề, đó là khoản nợ lương hưu tiềm ẩn 
(IPD - Implicit Pension Debt) sẽ xuất hiện 
và người tham gia phải chịu “tổn thất hai 
lần” (vừa đóng cho bản thân mình, vừa 
đóng cho người đang hưởng lương hưu). 
Hai vấn đề này tác động rất lớn đến đất 
nước về mặt kinh tế (gây bất ổn ngân sách 
nhà nước) và xã hội (bất công bằng giữa 
các thế hệ lao động tham gia hệ thống). 
- Chi phí quản lý hệ thống thấp hơn 
nhiều so với hệ thống tài khoản đầu tư. Vì 
hệ thống này chỉ ghi chép tài khoản cá 
nhân “tượng trưng” trên giấy tờ, chứ 
không phải tài khoản đầu tư của từng cá 
nhân tham gia, nên về mặt lý thuyết, không 
phải lo lắng về mức thu nhập từ đầu tư của 
quỹ hưu trí hoặc điều chỉnh cân bằng quỹ 
khi có những sai sót trong việc đóng góp 
của người tham gia. 
- Hệ thống NDC tự động điều chỉnh 
theo sự biến động của nền kinh tế vĩ mô. 
Trong hệ thống PAYG-DB, mức đóng góp 
phụ thuộc vào mức lương trung bình và số 
lượng người tham gia hệ thống. Khi mức 
lương trung bình không tăng như dự kiến 
hoặc khi lực lượng lao động có xu hướng 
giảm do tác động của nhiều nguyên nhân 
(trong đó có cả hiện tượng dân số già hoá 
nhanh) thì các nước áp dụng hệ thống 
Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 25/Quý IV - 2010 
 28 
PAYG DB phải lựa chọn cách cắt giảm 
mức hưởng hoặc tăng mức đóng thì mới có 
thể duy trì sự cân bằng quỹ hưu trí. Ngược 
lại, trong hệ thống NDC, mức hưởng cuối 
cùng của người tham gia hệ thống được 
tính toán dựa trên năng suất lao động của 
thế hệ lao động hiện tại và quy mô của lực 
lượng lao động. 
- Hệ thống NDC có thể thu hút được 
cả lao động ở các khu vực khác (ngoài 
những người bắt buộc tham gia hệ thống), 
đặc biệt là khu vực tư nhân và phi chính 
thức. Với điều kiện thị trường lao động ở 
Việt Nam hiện nay, việc áp dụng hệ thống 
NDC có tính đến sự tham gia của lao động 
trong các khu vực sẽ có tác động lớn và 
tích cực về mặt xã hội. 
Khuyến nghị 2. Xác định nhóm đối 
tượng và mức tích lũy của đối tượng sẽ 
chuyển sang mô hình NDC 
 Về nguyên tắc, mô hình NDC dù ở 
nước nào thì cũng đều có cùng các nguyên 
lý vận hành. Tuy nhiên, do đặc thù lịch sử 
và đặc điểm hệ thống chuyển đổi là khác 
nhau nên ngoài các nguyên tắc chung về 
thiết kế: (1) công thức tính mức hưởng; (2) 
tỷ lệ đóng góp; (3) Chỉ số cho mức đóng 
góp tích lũy tại năm bất kỳ; (4) Mức lương 
đóng góp tại năm bất kỳ; (5) Hệ số niên 
khoản; (6) Tuổi về hưu tối thiểu; (7) Chỉ số 
hóa mức hưởng; v.v thì việc xác định 
các nhóm đối tượng thuộc diện chuyển đổi 
hay không chuyển đổi từ hệ thống cũ sang hệ 
thống mới là khác nhau. Dự án đề xuất các 
nhóm chuyển đổi và không chuyển như sau: 
- Những người mới bước vào thị 
trường lao động có thể tham gia tài khoản 
cá nhân; 
- Những người hiện đã nghỉ hưu và 
những đối tượng đã có thời gian tham gia 
hệ thống PAYG từ trước năm 1995 thì vẫn 
tiếp tục tham gia hệ thống PAYG-DB 
- Những người có thời gian tham gia 
hệ thống hiện hành từ năm 1995 trở lại đây 
thì chuyển sang NDC. Mức tích lũy của 
từng đối tượng thuộc nhóm này đến thời 
điểm chuyển đổi cần được xác định dựa 
trên các thông số về mức lương tháng mà 
họ làm căn cứ đóng trong quá khứ, lãi suất 
đầu tư, chi phí quản lý. 
Khuyến nghị 3. Cơ quan quản lý Nhà 
nước về BHXH và cơ quan BHXH cần 
thúc đẩy các nghiên cứu và xây dựng lộ 
trình chuyển đổi mô hình càng sớm càng 
tốt để giảm thiếu chi phí chuyển đổi trong 
tương lai 
3. KẾT LUẬN 
 Hợp phần 1 của dự án đã đề xuất 
một loạt các khuyến nghị chính sách để 
vừa đảm bảo mục tiêu công bằng giữa các 
đối tượng tham gia và nâng cao hiệu quả 
hoạt động của hệ thống BHXH hiện hành, 
đồng thời đề xuất cách thức chuyển đổi hệ 
thống BHXH hiện hành sang hệ thống 
NDC nhằm đảm bảo sự phát triển bền 
vững của hệ thống trong dài hạn. 
Trên cơ sở những đề xuất đã đưa ra, các 
cơ quan quản lý Nhà nước và cơ quan 
BHXH có thể sử dụng các đề xuất này làm 
căn cứ để diều chỉnh các chính sách hiện 
hành và xây dựng lộ trình chuyển đổi hệ 
thống, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế-
xã hội và hội nhập kinh tế quốc tế của đất 
nước, vì mục tiêu tăng cường và đảm bảo 
ASXH cho toàn dân trong thời kỳ mới.