Bàn về thí điểm hợp nhất cơ quan thanh tra Nhà nước và cơ quan kiểm tra Đảng

hưa
được hướng dẫn, địa phương sẽ tùy tình
hình thực tế và có sự tham khảo ở địa
phương đã thực hiện trước đó. Tuy nhiên, vì
là “tùy tình hình thực tế” nên lộ trình, cách
thức tiến hành là không giống nhau do nhận
thức không thống nhất.
Thứ hai, vấn đề hợp nhất chỉ dừng lại
ở chủ trương chung mà chưa được hướng
dẫn và thể chế hóa thành các quy phạm
pháp luật
Vấn đề hợp nhất cơ quan thanh tra nhà
nước với cơ quan UBKT đảng được đề cập
chung trong chủ trương thí điểm hợp nhất
một số cơ quan khác trong Nghị quyết số 18
và do vậy, chưa có hướng dẫn cụ thể, riêng
biệt cho hợp nhất cơ quan thanh tra nhà nước
và cơ quan UBKT đảng. 
Nội dung hướng dẫn thí điểm hợp nhất
cơ quan thanh tra nhà nước và cơ quan
UBKT đảng trong Nghị quyết số 18 và Kết
luận số 34 chỉ giới hạn ở một số vấn đề khá
chung chung, mang tính định hướng, nguyên
tắc chỉ đạo chung về tổ chức bộ máy, những
vấn đề cụ thể, chi tiết liên quan đến chỉ đạo,
điều hành, tác nghiệp hay thực thi chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong thanh tra,
kiểm tra chưa được đề cập đến. 
Thực tế cho thấy, việc thí điểm hợp nhất
được thực hiện hoàn toàn trên cơ sở Nghị
quyết số 18 và sau này là Kết luận số 34 và
chỉ đạo của tỉnh ủy căn cứ vào thực tế của
địa phương. Việc thiếu vắng căn cứ pháp lý
và hướng dẫn cụ thể từ cơ quan Trung ương
đã dẫn đến những khó khăn, vướng mắc
trong quá trình thực hiện và cũng phần nào
làm giảm hiệu quả của việc thí điểm hợp
nhất trên thực tế. 
Thứ ba, thực tiễn thí điểm đã đạt được
kết quả nhất định nhưng vẫn còn nhiều
khó khăn, vướng mắc cần tháo gỡ
Qua hơn hai năm thực hiện Nghị quyết
số 18 và hơn một năm thực hiện Kết luận số
34, đến thời điểm cuối năm 2019 đã có 8 tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện
thí điểm hợp nhất. Trong đó, Hà Giang thực
hiện hợp nhất ở cấp tỉnh trước, sau đó là cấp
huyện; còn các địa phương khác mới hợp
nhất cấp huyện và chưa hợp nhất cấp tỉnh.
Theo đánh của một số địa phương, việc thí
điểm hợp nhất đã đạt kết quả tiêu biểu đó là: 
(i) Thu gọn bộ máy, giảm số lượng lãnh
đạo. Giảm chức lãnh đạo (01 cấp trưởng và
02 cấp phó). Từ việc thu gọn bộ máy, giảm
số phòng, lãnh đạo phòng đến giảm đầu mối
liên hệ công việc.
(ii) Mô hình cơ quan hợp nhất đã tạo
được sự thống nhất trong lãnh đạo, chỉ đạo,
tạo được sự thống nhất giữa hoạt động thanh
tra của chính quyền và kiểm tra, giám sát của
Đảng, rút ngắn quy trình, khắc phục trùng
lặp, bỏ được các khâu trung gian trong hoạt
động thanh tra, kiểm tra; kế thừa được kết
quả và tạo sự đồng bộ trong xử lý kết quả
thanh tra, kiểm tra, xử lý trách nhiệm của tổ
chức, cá nhân5.
Bên cạnh một số kết quả đạt được, việc
thực hiện thí điểm hợp nhất cũng gặp những
khó khăn, vướng mắc sau đây: 
- Về địa vị pháp lý của cơ quan sau hợp
nhất trong hệ thống chính trị
Cơ quan sau hợp nhất thuộc một ban của
Đảng (UBKT). Nghĩa là, sau hợp nhất,
không còn một thực thể là “cơ quan thanh
tra” trong bộ máy nhà nước, chức năng quản
lý nhà nước về công tác thanh tra, tiếp công
dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng,
chống tham nhũng vẫn được đội ngũ cán bộ
thanh tra viên trước đây (nay thuộc cơ quan
UBKT-thanh tra thực hiện nhưng trên danh
nghĩa là cơ quan của Đảng. Bên Đảng, cơ
5 Nguồn: Xem Báo cáo kết quả nghiên cứu, khảo sát “Thí điểm hợp nhất cơ quan thanh tra Nhà nước và cơ
quan kiểm tra Đảng” do Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra, Thanh tra Chính phủ thực hiện năm 2019. 
Số 23 (423) - T12/202040
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
quan UBKT vẫn tồn tại nhưng giờ có phạm
vi, quy mô tổ chức bộ máy lớn hơn, chức
năng nhiệm vụ, quyền hạn sẽ rộng hơn do
gộp thêm cả phần của cơ quan thanh tra
trước đây). 
Ở những địa phương tiến hành thí điểm
đồng loạt cấp huyện (như Yên Bái), hay cấp
tỉnh (như ở Hà Giang) thì cơ quan thanh tra
cấp huyện sẽ không còn, nhưng chức năng
của cơ quan thanh tra vẫn được thực hiện.
Hệ quả là, sự chỉ đạo về chuyên môn, nghiệp
vụ, hay đánh giá hiệu quả hoạt động trong
hệ thống cơ quan thanh tra bị ảnh hưởng khá
nặng nề. Bởi lẽ, với cấp tỉnh như ở Hà
Giang, mối liên hệ giữa Thanh tra Chính phủ
và hoạt động thanh tra ở Hà Giang gặp khó
khăn do địa phương này không còn cơ quan
thanh tra cấp tỉnh. Việc đánh giá hiệu quả
công tác hay bình xét thi đua cuối năm sẽ
không thể thực hiện ở cấp tỉnh Hà Giang
trong khi hệ thống tổ chức bên Đảng chưa
có đủ căn cứ pháp lý, chính trị để đánh giá
hiệu quả, chất lượng hoạt động thanh tra do
chỉ có chức năng, nhiệm vụ với công tác
kiểm tra bên Đảng. Vướng mắc này cũng
xảy ra với Yên Bái khi cơ quan thanh tra cấp
tỉnh rất khó để giữ mối liên hệ trong hệ
thống với hoạt động thanh tra cấp huyện. 
Bên cạnh thực tế sau khi hợp nhất, việc
một ban của Đảng thực hiện chức năng quản
lý nhà nước (vốn thuộc chức năng của hành
pháp) trong khi bộ máy nhà nước sẽ bị thu
hẹp lại (do khuyết một chức năng) thì một
câu hỏi lớn cho vấn đề này là tới đây, khi
thực hiện Luật Phòng chống tham nhũng
năm năm 2018 và Nghị định số
59/2019/NĐ-CP về nội dung kiểm soát thu
nhập tài sản, thì chức năng kiểm soát tài sản
thu nhập được quy định cho cơ quan thanh
tra sẽ do chủ thể nào thực hiện ở những địa
phương đã hợp nhất? Nếu do bộ phận thực
hiện chức năng thanh tra trong cơ quan
UBKT-Thanh tra (UBKT-TT) thực hiện thì
vẫn do Đảng thực hiện. Thực tế này đặt ra
câu hỏi lớn về kiểm soát quyền lực nhà nước
và tính hệ thống trong tổ chức bộ máy của
hệ thống chính trị khi cùng với việc hợp nhất
các cơ quan khác nữa theo tinh thần Nghị
quyết số 18 thì tổ chức bộ máy trong hệ
thống Đảng sẽ mở rộng ra rất nhiều, trong
khi hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước sẽ thu
hẹp lại.
- Mối liên hệ chỉ đạo, điều hành hoạt
động thanh tra
Mô hình hợp nhất được thí điểm thực
hiện ở một số địa phương. Nghĩa là, việc hợp
nhất giữa hai cơ quan mới chỉ xuất phát từ
“cơ sở lý luận” mà thiếu cơ sở thực tiễn. Hiện
nay, chưa có tổng kết, đánh giá hiệu quả về
mô hình này. Đây là mô hình mới chưa tồn
tại trong lịch sử, bản thân các địa phương
thực hiện là “thí điểm” nên quá trình triển
khai trên thực tế là vừa làm, vừa rút kinh
nghiệm; nhận thức chưa thống nhất nên mỗi
nơi làm theo một cách khác nhau. Mô hình
này lại chưa được thực hiện đồng bộ từ Trung
ương đến địa phương (ở cấp Trung ương,
Thanh tra Chính phủ và Ủy Ban KTTW chưa
từng có cuộc họp chung để thảo luận về vấn
đề này) nên dẫn đến việc cơ quan sau hợp
nhất chịu sự chỉ đạo, điều hành, hướng dẫn
về công tác chuyên môn, nghiệp vụ của nhiều
hệ thống; quá trình hoạt động phải báo cáo
nhiều cơ quan khác nhau gây khó khăn,
vướng mắc cho quá trình thực hiện. 
Sau khi hợp nhất, người đứng đầu cơ
quan hợp nhất là Trưởng cơ quan UBKT,
thanh tra. Cơ quan UBKT, thanh tra chịu sự
chỉ đạo trực tiếp của Tỉnh ủy, Huyện ủy với
tư cách là cơ quan tham mưu cho cấp ủy.
Vấn đề đặt ra là quá trình thực hiện chức
năng thanh tra của cơ quan sau hợp nhất sẽ
chịu sự chỉ đạo của Chủ tịch Ủy ban nhân
dân (UBND) hay Bí thư? Ai là người có
thẩm quyền ban hành chương trình, kế hoạch
thanh tra, quyết định thành lập đoàn thanh
tra, ban hành kết luận thanh tra, quyết định
thu hồi sau thanh tra? Quá trình xây dựng,
báo cáo, trình văn bản phải gửi cho cả Chủ
tịch UBND và Bí thư, vậy nếu giữa hai chủ
thể đó có sự bất đồng ý kiến chỉ đạo thì ý
kiến của chủ thể nào sẽ đóng vai trò quyết
định khi Bí thư Tỉnh ủy (huyện ủy) là người
chỉ đạo trực tiếp cơ quan UBKT, thanh tra
41Số 23 (423) - T12/2020
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
theo quy định của Đảng nhưng Chủ tịch
UBND cấp tỉnh (huyện) là chủ thể có thẩm
quyền chỉ đạo hoạt động thanh tra theo quy
định của Luật?
Một vấn đề nữa đặt ra là, theo quy định
của pháp luật về tố tụng hành chính, khi
quyết định hoặc kết luận thanh tra bị khiếu
kiện đến Tòa án, người đại diện theo pháp
luật của cơ quan ban hành quyết định đó
phải tham dự phiên Tòa, lúc này người đại
diện cơ quan UBKT, thanh tra là đồng chí
Chủ nhiệm UBKT, Chủ nhiệm cơ quan
UBKT - TT. Vậy chủ thể này có phải tham
dự phiên Tòa khiếu kiện hành chính hay
không?
- Về tổ chức nội bộ 
Các cơ quan sau hợp nhất, người đứng
đầu/thủ trưởng cơ quan sẽ là Chủ nhiệm cơ
quan UBKT, Chánh thanh tra sẽ là phó thủ
trưởng. Tuy nhiên, trong quá trình phân công
chỉ đạo, điều hành hoạt động thanh tra thì
Chánh thanh tra/phó thủ trưởng cơ quan sẽ
thực hiện nhiệm vụ này. Vấn đề đặt ra là, vị
trí phó thủ trưởng cơ quan – Chánh thanh tra
có thẩm quyền và chuyên môn trong chỉ đạo
điều hành hoạt động thanh tra nhưng sẽ
không có thẩm quyền quyết định kết quả hoạt
động thanh tra, những kiến nghị của Đoàn
thanh tra mà thẩm quyền này thuộc về thủ
trưởng cơ quan – Chủ nhiệm cơ quan UBKT.
Đây là vấn đề khó khăn, vướng mắc trong
thực tiễn, đặc biệt trong trường hợp ý kiến
của phó thủ trưởng cơ quan - Chánh thanh tra
không thống nhất với ý kiến của thủ trưởng
cơ quan - Chủ nhiệm cơ quan UBKT.
Thực tiễn các địa phương cho thấy, sau
hợp nhất, vấn đề tinh giản biên chế được đặt
ra ở hầu hết các cơ quan. Sau hợp nhất, số
lượng CBCC của cơ quan UBKT – TT sẽ
tăng lên nhưng chỉ tiêu biên chế không tăng,
các cơ quan phải tinh giản. Thực tế là các cơ
quan chủ yếu tinh giản công chức thuộc biên
chế của cơ quan thanh tra trước hợp nhất. Ở
cấp huyện, công chức thanh tra được điều
động, luân chuyển hoặc bổ nhiệm vào một
vị trí khác hoặc điều động xuống xã đảm
nhận các vị trí khác nhau. Rất nhiều huyện
(ở Yên Bái, Hà Giang, Trà Vinh), sau hợp
nhất chỉ còn duy nhất chánh thanh tra còn
công tác ở cơ quan KT-TT sau hợp nhất. 
Vấn đề đặt ra là chức năng thanh tra vẫn
phải thực hiện bởi cơ quan KT-TT sau hợp
nhất nhưng công chức thanh tra thì không
còn và sẽ giao công chức của cơ quan UBKT
trước đây thực hiện. Vì vậy, việc đảm bảo
chất lượng, hiệu quả hoạt động thanh tra
(đặc biệt là thanh tra cấp huyện) là vấn đề
còn nhiều trăn trở.
- Về chế độ, chính sách cho CBCC và
bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ
Sau hợp nhất, chế độ, chính sách cho
CBCC đều được các cấp lãnh đạo quan tâm
xử lý, vấn đề là việc áp dụng phải theo quy
định của Đảng, pháp luật của Nhà nước nên
rất khó để đảm bảo sự công bằng cho tất cả
CBCC. Vấn đề là việc chuyển biên chế từ
khối chính quyền sang khối Đảng; xếp
ngạch, nâng ngạch công chức cho cán bộ
kiểm tra, thanh tra theo hướng một công
chức sẽ cùng lúc giữ hai ngạch kiểm tra viên
và thanh tra viên chưa có tiền lệ và chưa
được hướng dẫn cụ thể nên thực tế địa
phương rất khó triển khai thực hiện. 
- Công tác chỉ đạo, điều hành
Vướng mắc trong chỉ đạo điều hành thể
hiện ở việc lựa chọn thể thức văn bản và sử
dụng con dấu.
Trước hợp nhất, cơ quan UBKT là cơ
quan tham mưu cho cấp ủy, UBKT nên văn
bản là văn bản tham mưu. Một số nơi, cơ
quan UBKT chưa có con dấu riêng mà dùng
chung với dấu của UBKT.
Cơ quan thanh tra là cơ quan chuyên
môn thuộc UBND có chức năng tham mưu,
giúp UBND thực hiện chức năng quản lý
nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết
khiếu nại, tố cáo; thực hiện nhiệm vụ, quyền
hạn thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và
phòng, chống tham nhũng trong phạm vi
quản lý nhà nước của UBND; có tư cách
pháp nhân, có con dấu và tài khoản riêng.
Vậy nên, vấn đề đặt ra là, sau hợp nhất,
với những văn bản mà nội dung là báo cáo
về hoạt động thanh tra thì:
+ Về chủ thể có thẩm quyền ký: Nếu do
thủ trưởng cơ quan (Chủ nhiệm UBKT) ký
thì sẽ báo cáo Chủ tịch UBND như vậy có
hợp lý không? Khi Chủ nhiệm UBKT không
là cấp dưới thuộc quyền quản lý của Chủ tịch
UBKT về mặt tổ chức chính quyền, về mặt
Đảng, hai chủ thể này đều là thành viên
trong Ban Thường vụ tỉnh ủy/huyện ủy.
+ Về thể thức văn bản: Báo cáo về việc
thực hiện chức năng, nhiệm vụ thanh tra của
cơ quan sẽ theo thể thức văn bản do Luật
Thanh tra quy định và sử dụng con dấu thanh
tra. Báo cáo thực hiện chức năng, nhiệm vụ
kiểm tra sẽ theo quy định của Đảng và sử
dụng con dấu của UBKT. Báo cáo về hoạt
động chung của cơ quan UBKT-TT sẽ theo
thể thức văn bản nào? Và sử dụng con dấu
chung của cơ quan? Vậy trong nội bộ một cơ
quan mà việc quản lý, điều hành có quá
nhiều thể thức văn bản và sử dụng nhiều con
dấu như vậy có vấn đề vì thủ tục hành chính
rườm rà, thời gian xử lý công việc sẽ kéo dài. 
Bên cạnh đó, thực tế là không phải lúc
nào cũng có thể tách bạch nội dung văn bản
một cách rạch ròi, riêng rẽ, vậy nên mỗi khi
cần phải ban hành, các bộ phận chức năng
sẽ phải xác định sử dụng thể thức văn bản
nào, con dấu gì nên việc thực hiện nhiệm
vụ hàng ngày của cơ quan sẽ ảnh hưởng
không nhỏ. 
3. Một số khuyến nghị
Mục tiêu lớn nhất của việc hợp nhất là
nhằm sắp xếp lại tổ chức bộ máy của hệ
thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực,
hiệu quả. Tuy nhiên, thực tế thí điểm cho
thấy, sau hợp nhất số lượng chức danh lãnh
đạo có giảm, đầu mối các phòng trong tổ
chức nội bộ có giảm do ghép cơ học các
phòng vào với nhau, số biên chế có tinh giản
được nhưng chủ yếu là theo diện đến tuổi
nghỉ hưu hoặc điều động đi nơi khác. Do
vậy, từ góc độ kinh tế thì có tiết kiệm được
ngân sách nhà nước nhưng không đáng kể.
Nhìn tổng thể thì việc hợp nhất thời gian qua
mang lại kết quả nổi bật nhất là giúp giảm
đầu mối thực hiện nhiệm vụ, nhưng đó là
giảm cơ học do việc gộp cơ học đầu mối các
cơ quan trước hợp nhất chứ chức năng,
nhiệm vụ không giảm. Do đó, hiệu lực, hiệu
quả trong hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa
thực sự có sự khác biệt so với trước khi hợp
nhất. 
Có thể nói rằng, việc hợp nhất cơ quan
thanh tra nhà nước với cơ quan kiểm tra
đảng là nhiệm vụ khá phức tạp, động chạm
nhiều mặt từ tư tưởng đến thể chế, chính
sách, đòi hỏi cần nhiều thời gian, công sức
nghiên cứu kỹ lưỡng. Vì vậy, chúng tôi
khuyến nghị:
- Tạm dừng việc thí điểm hợp nhất để
tổng kết thí điểm, đánh giá lại kết quả thực
hiện, khó khăn, vướng mắc để tìm ra nguyên
nhân của khó khăn, vướng mắc đó. Hợp
nhất, sáp nhập, nhất thể hóa vì mục tiêu
tinh gọn bộ máy là vấn đề lớn cần được khảo
sát, tổng kết thực tiễn kỹ lưỡng và bàn luận
thấu đáo để có được những biện pháp, cách
thức thực hiện và lộ trình rõ ràng cho một
chủ trương lớn của Đảng để tạo sự đồng
thuận, thống nhất về nhận thức và hành động
trong cả hệ thống chính trị. Trên cơ sở đó sẽ
định hướng công tác thanh tra, kiểm tra
trong giai đoạn tiếp theo. 
- Cần nghiên cứu, làm rõ hơn về cơ sở
lý luận và pháp lý cho việc hợp nhất. Trong
đó, cần làm rõ về mặt lý luận, việc nhất thể
hóa hay hợp nhất hiện nay có đảm bảo kiểm
soát quyền lực cá nhân người đứng đầu
không? 
- Cần xác định rõ, cụ thể sự giống và
khác nhau giữa hợp nhất cơ quan thanh tra
nhà nước với cơ quan kiểm tra đảng và việc
nhất thể hóa chức danh người đứng đầu, việc
sáp nhập, hợp nhất cơ quan khác cùng chức
năng tham mưu, giúp việc của cấp ủy với cơ
quan chuyên môn khác (hoặc tham mưu)
thuộc UBND có chức năng, nhiệm vụ tương
đồng cấp tỉnh, cấp huyện. Từ đó có định
hướng cụ thể đối với từng mô hình hợp nhất
tránh tình trạng chung chung như hiện nay n
Số 23 (423) - T12/202042
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT