Vai trò của kiểm toán nhà nước trong kiểm soát quyền lực để phòng chống tham nhũng

ong kiểm soát quyền lực, góp 
phần phòng, chống tham nhũng
Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước hiểu theo 
cách phổ biến và chung nhất là tập hợp những 
thành tố, hình thức, mối liên hệ, các thiết chế mà 
qua đó thực hiện được việc xem xét, đánh giá hiệu 
quả, hiệu lực hoạt động của các bộ phận thực hiện 
quyền lực nhà nước, bảo đảm quyền lực được thực 
thi theo đúng Hiến pháp, pháp luật. Ở nước ta, cơ 
chế kiểm soát quyền lực nhà nước đã có trước khi 
Hiến pháp 2013 ra đời, tuy nhiên chỉ khi Hiến pháp 
31NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 138 - tháng 4/2019
2013 được ban hành, thì cơ chế kiểm soát quyền 
lực nhà nước mới trở thành một nguyên tắc tổ 
chức quyền lực nhà nước được hiến định.
Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước đảm bảo 
mỗi cơ quan thực hiện đúng phạm vi chức năng, 
nhiệm vụ của mình, không vượt thẩm quyền; 
không ngừng nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt 
động của cơ quan, ngăn chặn nguy cơ tham nhũng, 
lãng phí tiền và tài sản nhà nước. Hoạt động kiểm 
soát quyền lực được thực hiện với nhiều cách thức 
khác nhau và bao gồm: Cơ chế kiểm soát từ bên 
trong mỗi cơ quan nhà nước và cơ chế kiểm soát 
từ bên ngoài.
Kiểm toán nhà nước (KTNN) là cơ quan Hiến 
định, do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và 
chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc 
quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công, đã được 
khẳng định tại Điều 118 Hiến pháp 2013 và được 
cụ thể hóa trong Luật KTNN năm 2015. Công tác 
quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công có đặc 
điểm nổi bật là sự tách rời giữa quyền sở hữu (toàn 
dân) và quyền sử dụng (các tổ chức, cá nhân cụ 
thể), do đó nguy cơ tham nhũng, lãng phí là rất cao. 
Để ngăn chặn, phòng chống tham nhũng, bên cạnh 
việc xây dựng, hoàn thiện các quy định của Đảng, 
chính sách, pháp luật của Nhà nước về phòng, 
chống tham nhũng; tăng cường kiểm tra, giám sát, 
kỷ luật đảng, siết chặt kỷ luật, kỷ cương; kiện toàn 
tổ chức bộ máy, cán bộ, nâng cao hiệu lực, hiệu quả 
hoạt động của các cơ quan, đơn vị có chức năng 
phòng, chống tham nhũng, thì một trong những 
giải pháp cơ bản là phải: Tăng cường, nâng cao 
hiệu quả công tác giám sát, kiểm soát quyền lực để 
phòng, chống tham nhũng. Với 3 loại hình kiểm 
toán tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt 
động trong công tác quản lý, sử dụng tài chính, tài 
sản công, KTNN là công cụ quan trọng của Nhà 
nước để giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước 
của các cơ quan, cá nhân được giao nhiệm vụ phân 
bổ, quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. 
Cụ thể:
(i) Kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp 
của các báo cáo quyết toán thu chi NSNN, báo cáo 
tài chính của các DNNN, các đơn vị HCSN, báo 
32
Kieåm toaùn nhaø nöôùc vôùi nhieäm vuï phoøng choáng tham nhuõng
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 138 - tháng 4/2019
cáo quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành sử 
dụng vốn NSNN; 
(ii) Đánh giá tính tuân thủ pháp luật, tuân thủ 
hệ thống Kiểm soát nội bộ (KSNB) và các quy 
định khác có liên quan trong quản lý, sử dụng tài 
chính công, tài sản công được giao theo chức năng, 
nhiệm vụ; 
(iii) Đánh giá tính kinh tế, tính hiệu lực, tính 
hiệu quả trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài 
sản công. 
Các hoạt động nêu trên của KTNN sẽ góp phần 
nâng cao tính công khai, tính minh bạch, tính 
tuân thủ pháp luật, tính hiệu lực, hiệu quả và trách 
nhiệm giải trình của các cơ quan, đơn vị được giao 
trách nhiệm phân bổ, quản lý, sử dụng tài chính 
công, tài sản công, từ đó ngăn ngừa nguy cơ tham 
nhũng, lãng phí trong quản lý tài chính công, tài 
sản công. Đồng thời qua kiểm toán, KTNN cũng 
kịp thời phát hiện những lỗ hổng pháp lý, những 
sơ hở trong cơ chế, chính sách, qua đó kiến nghị bổ 
sung, điều chỉnh, bãi bỏ những quy định, cơ chế, 
chính sách bất cập, trái pháp luật góp phần ngăn 
chặn nguy cơ tham nhũng, lãng phí tiền và tài sản 
nhà nước.
Hiện nay, trách nhiệm của KTNN trong công 
tác phòng chống tham nhũng, lãng phí thông qua 
hoạt động kiểm toán đã được quy định cụ thể trong 
Luật Phòng, chống tham nhũng. Cụ thể, Điều 60 
Luật Phòng chống tham nhũng quy định: KTNN 
thông qua hoạt động kiểm toán có trách nhiệm 
chủ động phát hiện hành vi tham nhũng, xử lý theo 
thẩm quyền hoặc kiến nghị xử lý theo quy định của 
pháp luật và chịu trách nhiệm trước pháp luật về 
quyết định của mình. Để phát huy vai trò kiểm soát 
quyền lực thông qua hoạt động kiểm toán, nhằm 
nâng cao hiệu quả phòng chống tham nhũng, Ban 
Cán sự Đảng, Đảng ủy KTNN, Tổng KTNN đã 
ban hành nhiều Nghị quyết, chỉ thị yêu cầu cán bộ 
công chức (CBCC) trong toàn ngành nâng cao tinh 
thần trách nhiệm, siết chặt kỷ luật, kỷ cương trong 
thực hiện nhiệm vụ và tăng cường đấu tranh phòng 
chống tham nhũng thông qua hoạt động kiểm 
toán. Đặc biệt, Tổng KTNN đã ký và ban hành 
Công điện số 1696/CĐ-KTNN về việc chuyển các 
vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật sang cơ quan 
điều tra thông qua hoạt động kiểm toán. Nhờ đó, 
trong những năm qua, hoạt động phòng chống 
tham nhũng của KTNN đã có nhiều chuyển biến 
tích cực, từ năm 2016 tới nay toàn ngành đã kiến 
nghị xử lý tài chính 219.283 tỉ đồng, kiến nghị sửa 
đổi, bổ sung, bãi bỏ 424 văn bản quy phạm pháp 
luật, văn bản chỉ đạo, quản lý, điều hành, chuyển hồ 
sơ sang cơ quan Điều tra để điều tra, xử lý theo quy 
định của pháp luật 11 vụ việc. 
2. Những vấn đề làm hạn chế vai trò của kTNN 
trong kiểm soát quyền lực để phòng chống tham 
nhũng 
Thứ nhất, KTNN chưa có đầy đủ thẩm quyền 
và trách nhiệm kiểm toán cơ quan quản lý thuế và 
kiểm toán người nộp thuế. Theo Điều 118 Hiến 
pháp năm 2013, KTNN có quyền và trách nhiệm 
kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản 
công. Một trong những bộ phận quan trọng của tài 
chính công chính là NSNN và kiểm toán báo cáo 
quyết toán thu, chi NSNN, kiểm toán tuân thủ và 
kiểm toán hoạt động trong quản lý thu, chi NSNN 
cũng là nhiệm vụ quan trọng, thường xuyên của 
KTNN. Để kiểm toán tuân thủ Luật Quản lý thuế 
và các luật thuế khi kiểm toán thu NSNN, KTNN 
phải có quyền kiểm toán các cơ quan quản lý thu 
NSNN và người nộp thuế. Vì hoạt động thu NSNN 
luôn liên quan đến 02 chủ thể: Người nộp thuế và 
người quản lý thuế (người thu thuế); trong đó hồ 
sơ, chứng từ, tài liệu kế toán để chứng minh, xác 
định số thuế phải nộp chủ yếu do người nộp thuế 
trực tiếp nắm giữ, quản lý; cơ quan quản lý thuế chỉ 
lưu trữ hồ sơ kê khai, quyết toán thuế, hồ sơ hoàn 
thuế, khấu trừ thuế, miễn giảm thuế. Đồng thời, 
theo khoản 2 Điều 7 Luật Quản lý thuế hiện hành 
thì người nộp thuế có nghĩa vụ: “Khai thuế chính 
xác, trung thực, đầy đủ và nộp hồ sơ thuế đúng 
thời hạn; chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính 
chính xác, trung thực, đầy đủ của hồ sơ thuế”; theo 
khoản 2 Điều 30 Luật Quản lý thuế hiện hành thì 
33NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 138 - tháng 4/2019
nguyên tắc khai thuế, tính thuế là: “Người nộp thuế 
tự tính số thuế phải nộp, trừ trường hợp việc tính 
thuế do cơ quan quản lý thuế thực hiện theo quy 
định của Chính phủ”. Như vậy, KTNN kiểm toán 
thu NSNN phải có thẩm quyền và trách nhiệm 
kiểm toán cơ quan quản lý thuế và kiểm toán người 
nộp thuế. Có như thế mới có đủ cơ sở, căn cứ để 
đánh giá việc tuân thủ pháp luật trong thu NSNN, 
cũng như đánh giá việc chấp hành các quy định 
trong tổ chức thực hiện kế hoạch thu NSNN của 
các cơ quan quản lý thu NSNN. 
Tuy nhiên, theo Luật Quản lý thuế hiện hành, 
thì hiện nay chỉ duy nhất các cơ quan quản lý thu 
NSNN (cơ quan Thuế, cơ quan Hải quan) có quyền 
kiểm tra, thanh tra việc nộp thuế tại trụ sở người 
nộp thuế, ngoài ra khi phát hiện dấu hiện trốn thuế 
thì cơ quan điều tra mới có thể tiến hành điều tra 
đối với người nộp thuế. Đây chính là thiếu sót, là 
lỗ hổng lớn về kiểm soát quyền lực để phòng chống 
tham nhũng của Luật Quản lý thuế. Cụ thể:
- Luật Quản lý thuế hiện hành chưa bổ sung, cập 
nhật quyền của KTNN trong kiểm toán người nộp 
thuế khi kiểm toán thu NSNN, một bộ phận của tài 
chính công theo quy định của Hiến pháp 2013.
- Luật Quản lý thuế đã xác lập một cơ chế đặc 
biệt cho các cơ quan quản lý thu khi họ là cơ quan 
duy nhất, cơ quan cuối cùng theo Luật Quản lý 
thuế có thẩm quyền kiểm tra, thanh tra thuế tại trụ 
sở người nộp thuế. Ngoài họ ra, không một cơ quan 
nào khác có thẩm quyền vào thanh tra, kiểm tra, 
kiểm toán tại việc thực hiện nghĩa vụ với NSNN 
của người nộp thuế. Có thể nói, đây là một dạng 
độc quyền theo kiểu “vừa đá bóng, vừa thổi còi” 
trong quản lý nhà nước về thu NSNN - lĩnh vực 
quản lý hết sức quan trọng, nhạy cảm, tiểm ẩn nguy 
cơ rất cao về trốn thuế, ẩn lậu thuế. Như vậy, không 
sai khi nói rằng, Luật Quản lý thuế hiện hành vừa 
tước bỏ chức năng, quyền hạn theo Hiến định của 
KTNN, vừa là rào cản lớn nhất về kiểm soát quyền 
lực để phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực 
quản lý thu NSNN. Do đó, nếu không xóa bỏ cơ 
chế các cơ quan quản lý thuế là cơ quan duy nhất, 
cơ quan cuối cùng có thẩm quyền kiểm tra, thanh 
tra thuế tại trụ sở người nộp thuế và thiết lập một 
cơ chế kiểm soát quyền lực có hiệu quả đối với lĩnh 
vực này, thì sẽ rất khó phòng chống tham nhũng và 
ngăn chặn thất thoát nguồn thu NSNN trong lĩnh 
vực này.
Thứ hai, Việc quy định các đơn vị được kiểm 
toán của KTNN là chưa đầy đủ. Điều 55 Luật Kiểm 
toán nhà nước 2015 có quy định về đơn vị được 
kiểm toán. Trong đó, ngoài việc chưa quy định 
người nộp thuế là đơn vị được kiểm toán như đã 
nêu ở trên, cũng chưa quy định các tổ chức và cá 
nhân quản lý sử dụng đất đai, rừng, tài nguyên, 
khoáng sản là đơn vị được kiểm toán của KTNN 
để phù hợp với phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của 
KTNN quy định tại khoản 1 Điều 118 Hiến pháp 
năm 2013. Hiện có một số cơ quan và cá nhân cho 
rằng, KTNN cứ thực hiện như hiện tại (không 
kiểm toán người nộp thuế và tổ chức và cá nhân 
quản lý sử dụng đất đai, rừng, tài nguyên, khoáng 
sản, mà chỉ đề nghị các đơn vị này cung cấp hồ sơ, 
tài liệu để kiểm tra, đối chiếu khi kiểm toán các 
cơ quan quản lý thuế và các cơ quan quản lý nhà 
nước về tài nguyên, khoáng sản) cũng là rất tốt 
rồi. Theo chúng tôi, quan điểm này là không hợp lý, 
vì những lý do sau đây.
- Chưa cụ thể hóa chức năng, nhiệm vụ của 
KTNN quy định tại khoản 1 Điều 118 Hiến pháp 
năm 2013;
- Nhiều người nộp thuế hiện nay là các doanh 
nghiệp có quy mô lớn, nên việc yêu cầu doanh 
nghiệp này mang hàng tấn hồ sơ, tài liệu đến trụ sở 
cơ quan quản lý thuế để phục vụ công tác kiểm tra, 
đối chiếu của KTNN sẽ rất bất cập. Đó là bất cập về 
khâu liệt kê, ký biên bản giao nhận tài liệu, trách 
nhiệm bảo quản tài liệu mà doanh nghiệp đã bàn 
giao cho Tổ kiểm toán nhưng lưu trữ tại trụ sở cơ 
quan quản lý thuế; 
- Nhiều trường hợp, để kiểm toán lại các khoản 
phải nộp NSNN, kiểm toán việc tuân thủ pháp luật 
trong quản lý đất đai, tài nguyên, khoáng sản... các 
Tổ kiểm toán phải tổ chức kiểm quỹ, kiểm kê hàng 
34
Kieåm toaùn nhaø nöôùc vôùi nhieäm vuï phoøng choáng tham nhuõng
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 138 - tháng 4/2019
tồn kho, kiểm tra thực tế hiện trạng sử dụng đất 
đai, khai thác tài nguyên, khoáng sản... Những nội 
dung này không thể thực hiện được khi người nộp 
thuế, tổ chức sử dụng, khai thác đất đai, tài nguyên 
khoáng sản không phải là đơn vị được kiểm toán 
của KTNN. Bởi vì, khi đó họ chỉ có trách nhiệm 
cung cấp thông tin, tài liệu theo khoản 1 Điều 68 
Luật KTNN, không tuân thủ các yêu cầu kiểm tra 
của KTNN, tạo ra hạn chế rất lớn trong kiểm toán 
thu NSNN và kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài 
công. Đây cũng chính là vấn đề gây hạn chế lớn vai 
trò của KTNN trong kiểm soát quyền lực để phòng 
chống tham nhũng và thực hiện chức năng, nhiệm 
vụ theo Hiến pháp.
3. Giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao vai 
trò của kTNN trong kiểm soát quyền lực, góp 
phần phòng, chống tham nhũng
Để nâng cao vai trò của KTNN trong kiểm soát 
quyền lực, góp phần phòng, chống tham nhũng, 
chúng tôi đề nghị:
Thứ nhất, Cần bổ sung thêm chức năng kiểm 
toán người nộp thuế của KTNN vào Luật Quản lý 
thuế. Đây là vấn đề hết sức quan trọng, với mục tiêu 
lớn nhất là xóa bỏ cơ chế các cơ quan quản lý thuế 
là cơ quan duy nhất, cơ quan cuối cùng có thẩm 
quyền kiểm tra, thanh tra thuế tại trụ sở người nộp 
thuế, thiết lập một cơ chế kiểm soát quyền lực có 
hiệu quả đối với lĩnh vực này. Từ đó nâng cao hiệu 
quả công tác quản lý thuế, ngăn chặn có hiệu quả 
tình trạng gian lận, trốn thuế, ẩn lậu thuế, chuyển 
giá để trốn thuế hiện nay. Không nên đặt vấn đề 
theo cách nếu bổ sung thêm quy định này thì số 
lượng người nộp thuế (kể cả nộp thuế thu nhập cả 
nhân) quá nhiều, KTNN có làm được không? Vì 
đây là bổ sung quy định để hoàn thiện chức năng 
và tạo cơ chế kiểm soát quyền lực. Đó là, việc quản 
lý thu thuế, thanh tra, kiểm tra thuế vẫn là việc 
làm thường xuyên, liên tục của các cơ quan quản 
lý thuế; Cơ quan KTNN sẽ chỉ kiểm toán tại trụ sở 
người nộp thuế trong những trường hợp thật cần 
thiết, khi quy mô doanh nghiệp quá lớn hoặc phát 
hiện dấu hiệu trốn thuế quy mô lớn, phức tạp, hoặc 
những trường hợp cần kiểm tra thực tế hàng tồn 
kho, quỹ tiền mặt, kiểm tra thực tế việc khai thác 
tài nguyên khoáng sản (TNKS)...
Thứ hai, Cần bổ sung thêm đơn vị được kiểm 
toán vào Luật KTNN. Đó là, “Người nộp thuế, 
các tổ chức sử dụng, khai thác đất đai, tài nguyên, 
khoáng sản và các tổ chức khác có liên quan đến 
việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công” 
cần được quy định thêm vào Điều 55 Luật Kiểm 
toán nhà nước hiện hành về đơn vị được kiểm 
toán. Vấn đề này thật ra đã có trong Dự thảo Tờ 
trình của Tổng KTNN về dự án Luật sửa đổi, bổ 
sung một số điều của Luật KTNN nhằm khắc phục 
những hạn chế tồn tại trong kiểm toán thu NSNN 
và kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài sản công đã 
nêu ở trên.
Thứ ba, Nâng cao ý thức phòng chống tham 
nhũng cho cán bộ, kiểm toán viên khi thực hiện 
nhiệm vụ. Thực hiện nghiêm túc quy định của 
Tổng KTNN tại Công điện số 1696/CĐ-KTNN về 
việc chuyển các vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp 
luật sang cơ quan điều tra thông qua hoạt động 
kiểm toán.
Thứ tư, Nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt 
động kiểm toán của KTNN. Để phát huy tốt vai 
trò của KTNN trong kiểm soát quyền lực, góp 
phần phòng, chống tham nhũng, cần thực hiện tốt 
các biện pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt 
động kiểm toán của KTNN. Trọng tâm là thông 
qua công tác đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình 
độ chuyên môn nghiệp vụ của đội ngũ KTV; xây 
dựng, ban hành các cẩm nang hướng dẫn chuyên 
môn, nghiệp vụ trong từng lĩnh vực, từng loại hình 
kiểm toán; tăng cường áp dụng công nghệ thông 
tin trong hoạt động kiểm toán; nâng cao tinh thần 
trách nhiệm, ý thức tổ chức kỷ luật của các cán bộ, 
kiểm toán viên KTNN trong thực hiện nhiệm vụ. 
Thứ năm, Cần tiếp tục thực hiện công khai 
rộng rãi kết quả kiểm toán của KTNN. Đây cũng 
là một việc làm thiết thực góp phần nâng cao vai 
trò giám sát, chất vấn của của các cơ quan dân cử 
và nhân dân.