Mở rộng độ bao phủ của bảo hiểm xã hội tự nguyện: Một số khuyến nghị chính sách

i với nam có 30 năm 
đóng BHXH và nữ có 25 năm đóng BHXH 
là tương đối cao. Qui định này khuyến 
khích đối tượng tham gia vào hệ thống. 
Tuy nhiên, kể từ năm thứ 31 trở đi đối 
với nam và năm thứ 26 trở đi đối với nữ 
tham gia đóng BHXH thì chỉ được hưởng 
trợ cấp một lần với mức trợ cấp cho mỗi 
năm tham gia bằng 0,5 tháng mức bình 
quân thu nhập tháng đóng BHXH19. Qui 
định này rõ ràng không khuyến khích đối 
tượng tham gia hệ thống lâu hơn 30 năm 
đối với nam và 25 năm đối với nữ bởi chỉ 
với mức đóng hằng tháng bằng 16% mức 
thu nhập tháng đóng BHXH thì mỗi năm 
đối tượng đã đóng một khoản tiền tương 
ứng bằng 1,92 lần mức thu nhập tháng đóng 
BHXH (chưa tính số lãi từ đầu tư), trong 
khi lại chỉ được hưởng 0,5 tháng mức bình 
quân thu nhập tháng đóng BHXH. 
Do mức hưởng lợi cao nhất đối với đối 
tượng tham gia BHXH là có 30 năm đóng 
BHXH đối với nam và 25 năm đóng 
BHXH đối với nữ nên đối tượng tham gia 
có thể hoặc là trì hoãn tham gia vào hệ 
thống khi còn trẻ (dưới 35 tuổi đối với nam 
và 30 tuổi đối với nữ) hoặc là sẽ dừng 
không tham gia BHXH khi đã có đủ thời 
gian tham gia để được hưởng 75% mức 
bình quân thu nhập tháng đóng BHXH dù 
chưa đến tuổi nghỉ hưu. Điều này cũng làm 
giảm khả năng gia tăng độ bao phủ của 
BHXH tự nguyện. 
18
 Theo bảng sống của Tổng Điều tra Dân số và 
Nhà ở 1999. 
19
 Khoản 2, Điều 72 của Luật BHXH. 
Từ những phân tích chính sách ở trên, 
bài viết này đề xuất một số khuyến nghị 
chính sách dưới đây. 
4. Khuyến nghị chính sách 
4.1. Hỗ trợ đối tượng có thu nhập thấp 
tham gia BHXH tự nguyện 
Đối tượng có thu nhập thấp khi còn sức 
lao động thì nguy cơ rơi vào cảnh đói 
nghèo khi về già là rất lớn. Như vậy, sẽ 
làm tăng gánh nặng đối với Ngân sách Nhà 
nước để thực hiện các chính sách xã hội 
(XH) trong đó có chi trợ cấp XH hàng 
tháng và bảo hiểm (BH) y tế miễn phí. 
Bảng sống năm 1999 cho thấy nam giới 
65 tuổi và nữ giới 60 tuổi bình quân có thể 
sống được thêm 17 năm nữa, trong đó nam 
sống thêm được 14,6 năm và nữ sống thêm 
được 19,4 năm20. Thực tế này có nghĩa là 
Ngân sách Nhà nước cần đảm bảo cuộc 
sống cho những đối tượng già nhưng nghèo 
này do họ không có nguồn thu nhập. Theo 
Nghị định 67/2007/NĐ-CP của Chính phủ 
thì người cao tuổi không có nguồn thu nhập 
thuộc hộ gia đình nghèo được hưởng trợ 
cấp hàng tháng là 120 ngàn đồng và được 
hưởng BH y tế miễn phí. 
Dự kiến từ năm 2010, mức lương hưu 
XH sẽ tăng lên 180 ngàn đồng và tiền 
lương tối thiểu sẽ là 730 ngàn đồng. Giả 
định rằng mức trợ cấp 180 ngàn 
đồng/tháng và tiền lương tối thiểu 730 
ngàn đồng/tháng không thay đổi thì bình 
quân Ngân sách Nhà nước chi cho một đối 
tượng bảo trợ này sẽ là: 180 ngàn * 12 
tháng * 17 năm cho trợ cấp hàng tháng và 
20
 Do mức sống được cải thiện, chăm sóc y tế ngày 
càng hiện đại hơn và kiến thức chăm sóc sức khỏe, 
phòng bệnh của người dân ngày càng được cải thiện 
nên tuổi thọ của người dân hiện nay có thể cao hơn 
cao hơn và tiếp tục gia tăng trong tương lai. 
Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 21/Quý IV- 2009 
 39 
4,5% * 730 ngàn * 17 năm cho BH y tế 
miễn phí. Như vậy, tổng số tiền mà Ngân 
sách Nhà nước cần chi cho một đối tượng 
này là: 36.720 ngàn đồng trợ cấp hàng 
tháng + 558 ngàn BH y tế miễn phí = 
37.278 ngàn đồng. 
Nếu đối tượng trên có lương hưu từ 
BHXH thì Ngân sách Nhà nước sẽ không 
phải chi khoản tiền trên và mức sống của 
đối tượng này cũng được đảm bảo hơn do 
mức lương hưu tối thiểu là: 55% * 730 
ngàn = 401 ngàn đồng/tháng và đối tượng 
này còn có bảo hiểm y tế do quỹ BHXH tự 
nguyện chi trả. 
Vậy, Nhà nước nên hỗ trợ mức phí 
là bao nhiêu cho người lao động có thu 
nhập thấp tham gia BHXH tự nguyện? câu 
trả lời là sự hỗ trợ sẽ khả thi nếu mức hỗ 
trợ này của Nhà nước không vượt quá số 
tiền 37.278 ngàn đồng/người mà Nhà nước 
sẽ phải chi như đã tính ở trên. 
Số liệu điều tra mức sống hộ gia đình 
2006 của Tổng cục Thống kê cho thấy 
chênh lệch giữa mức thu nhập bình 
quân/người/tháng so với chi tiêu bình 
quân/người tháng của các hộ gia đình năm 
2006 là khá lớn giữa các nhóm ngũ phân vị 
chi tiêu. Hình 1 cho thấy mức chênh lệch 
này của nhóm 20% chi tiêu thấp nhất (Q1) 
chỉ là 43 ngàn đồng vào năm 2006. Như 
vậy, người lao động thuộc nhóm Q1 không 
đủ khả năng tham gia BHXH vì qui định 
mức phí BHXH tự nguyện hàng tháng bằng 
22% * 730 ngàn đồng = 99 ngàn đồng là 
cao so với năng lực tài chính của họ. 
Hình 1. Chênh lệch giữa thu nhập và chi tiêu bình quân đầu người phân theo ngũ phân vị 
chi tiêu hộ gia đình 
87
125
158
237
642
42
89
127
210
376
43
90
129
213
416
0
100
200
300
400
500
600
700
N
g
à
n
 đ
ồ
n
g
Q 1 Q 2 Q 3 Q 4 Q 5 Q 1 Q 2 Q 3 Q 4 Q 5 Q 1 Q 2 Q 3 Q 4 Q 5
Thành thị Nông thôn Cả nước
Khu vực
Nguồn: Tính từ số liệu VHLSS 2006 của GSO 
Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 21/Quý IV- 2009 
 40 
Nếu phần thiếu này được Nhà nước hỗ 
trợ thì mức hỗ trợ sẽ là: 22% * 450 ngàn – 
43 ngàn = 56 ngàn đồng hay tương đương 
56,6% mức phí tối thiểu tham gia BHXH 
tự nguyện. Như vậy, nếu Nhà nước hỗ trợ 
phần chênh lệch này cho người lao động 
thuộc nhóm Q1 tham gia BHXH tự nguyện 
trong cả 20 năm thì mức hỗ trợ vẫn thấp 
hơn nhiều so với trường hợp Nhà nước 
phải chi lương hưu xã hội và bảo hiểm y tế 
cho họ trong tương lai. 
Bảng 3. So sánh chi phí bình quân của NSNN cho một người cao tuổi và lao động có thu 
nhập thấp tham gia BHXH tự nguyện 
Chi cho người cao tuổi (trợ cấp hàng 
tháng và BH y tế trong 17 năm, MW = 
730 ngàn đồng) 
Hỗ trợ phí cho lao động có thu nhập thấp 
tham gia BHXH tự nguyện (56,6% MW trong 
20 năm, tỷ lệ phí đóng = 22% MW, MW = 
730 ngàn đồng) 
180 ngàn * 12 tháng * 17 năm cho lương 
hưu XH + 4,5% * 730 ngàn * 17 năm cho 
BH y tế tế miễn phí = 37.278 ngàn đồng. 
56,6% * 22% * 730 ngàn * 12 tháng * 20 năm 
= 21.816 ngàn đồng. 
Trong thực tế thực hiện, dù có chính 
sách hỗ trợ của Nhà nước thì cũng không 
phải 100% người lao động thuộc nhóm chi 
tiêu thấp nhất Q1 (gần 8,7 triệu người) sẽ 
tham gia mà chỉ một số trong số họ tham 
gia mà thôi. Mặc dù vậy, giả định rằng 
100% đối tượng có thu nhập thấp sẽ tham 
gia thì số tiền tối đa trong 1 năm mà 
NSNN cần chi để hỗ trợ phí tham gia 
BHXH tự nguyện sẽ là 56,6% * 22% * 730 
ngàn đồng * 12 tháng * 8,7 triệu người = 
9.490 tỷ đồng, hay tương đương với 
khoảng 0,5% GDP năm 201021. 
Tóm lại, bằng việc hỗ trợ một phần phí 
tham gia BHXH tự nguyện cho đối tượng 
có thu nhập thấp, BHXH tự nguyện có cơ 
21
 Giả định tốc độ tăng trưởng kinh tế năm 2009 là 
5,2%, lạm phát 7%; tăng trưởng kinh tế năm 2010 
là 6,5%, lạm phát là 7%. 
hội để gia tăng độ bao phủ mà không ảnh 
hưởng nhiều đến chi Ngân sách Nhà nước 
xét trong dài hạn. 
4.2. Hỗ trợ lao động trẻ tham gia BHXH 
tự nguyện 
Do mức sống của người dân còn thấp 
và trình độ hiểu biết của người dân về tầm 
quan trọng của BHXH còn hạn chế nên để 
khuyến khích người lao động sớm tham 
gia BHXH tự nguyện, giảm thiểu thời gian 
trì hoãn tham gia hoặc thậm chí là không 
tham gia BHXH, Nhà nước cần hỗ trợ một 
phần phí đóng BHXH cho lao động trẻ 
trong thời kỳ đầu tham gia BHXH tự 
nguyện. 
Số liệu của BHXH nông dân Nghệ An 
cho thấy số lao động dưới 25 tuổi tham gia 
BHXH nông dân Nghệ An chỉ chiếm 2,3% 
tổng số đối tượng tham gia trong khi số 
Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 21/Quý IV- 2009 
 41 
liệu điều tra mức sống dân cư 2006 cho 
thấy trong số trên 28 triệu lao động là nông 
dân và người tự tạo việc làm tuổi từ 15-64 
thì có 5,1 triệu người thuộc nhóm tuổi 15-
24, chiếm 18%. Thực tế này cho thấy cần 
có chính sách khuyến khích lao động trẻ 
tham gia BHXH tự nguyện. 
Hình 2. Cơ cấu đối tượng tham gia BHXH 
nông dân Nghệ An theo nhóm tuổi 
(Từ 15-64 tuổi) 
Hình 3. Cơ cấu nông dân, lao động tự tạo 
việc làm toàn quốc theo nhóm tuổi 
(nam 15-64, nữ 15-59 tuổi) 
40-44 
tuổi: 
23.7%
> 45 tuổi: 
33.5%
30-39 
tuổi: 
34.4%
25-29 
tuổi: 
6.1%
15-24 
tuổi: 
2.3%
 Nguồn: Cơ quan BHXH Nông dân Nghệ An 
(2007) 
25-29 
tuổi: 
8.6%
30-39 
tuổi: 
24.9%
40-44 
tuổi: 
14.4%
15-24 
tuổi: 
18.0%
> 45 
tuổi: 
34.1%
 Nguồn: VHLSS 2006 
Thời gian hỗ trợ một phần phí đóng 
BHXH là 1 năm, 2 năm hay lâu hơn cần 
được nghiên cứu thêm trên cơ sở các bằng 
chứng về mức thu nhập và chi tiêu của 
nhóm lao động trẻ và khả năng ngân sách 
của Nhà nước. Do hạn chế của số liệu hiện 
có, nghiên cứu này không xác định được 
thời gian và mức hỗ trợ nên là bao nhiêu. 
Tóm lại, với chính sách hỗ trợ này, 
ngoài việc sẽ góp phần gia tăng độ bao phủ 
của BHXH tự nguyện thì còn đảm bảo cho 
đối tượng tham gia đáp ứng điều kiện có 
tối thiểu 20 năm tham gia BHXH để được 
hưởng lương hưu khi đến tuổi nghỉ hưu 
bởi nông dân cũng như lao động trong khu 
vực phi kết cấu không hẳn sẽ có đủ khả 
năng để đóng phí BHXH một cách liên tục 
và đều đặn do việc làm và thu nhập của họ 
phụ thuộc nhiều vào các yếu tố khách quan 
như điều kiện thời tiết, mùa vụ và dịch 
bệnh, v.v. 
4.3. Xây dựng chính sách thích hợp để 
tạo cơ hội cho đối tượng nữ trên 40 tuổi 
và nam trên 45 tuổi tham gia BHXH tự 
nguyện 
Do hệ thống BHXH tự nguyện hiện 
hành được thiết kế theo nguyên lý vận hành 
“tọa thu tọa chi” với mức hưởng được tính 
theo công thức đã xác định trước (Defined 
Benefit) nên rất cần phải qui định có một 
khoảng thời gian tối thiểu tham gia đóng 
BHXH thì mới được hưởng chế độ hưu trí 
hàng tháng để đảm bảo tính bền vững của 
quỹ BHXH. Chính sách BHXH tự nguyện 
Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 21/Quý IV- 2009 
 42 
hiện hành qui định khoảng thời gian này là 
20 năm. Vì vậy, như đã phân tích thì có tới 
42,2% số nông dân và người tự tạo việc làm 
ở tuổi từ 15-65 với nam và 15-60 với nữ 
không thể tham gia BHXH tự nguyện do đã 
trên 45 tuổi đối với nam và trên 40 tuổi đối 
với nữ. Đây là một tỷ lệ không nhỏ. Việc có 
chính sách phù hợp để những đối tượng này 
có cơ hội tham gia BHXH tự nguyện sẽ làm 
tăng đáng kể độ bao phủ của chính sách 
BHXH, góp phần đảm bảo mục tiêu ASXH 
cho mọi người dân. 
Để đảm bảo tính an sinh cả về mức 
hưu trí của đối tượng cũng như tính an 
toàn của quỹ BHXH, chính sách BHXH 
đối với nhóm đối tượng này có thể thiết kế 
theo dạng tài khoản cá nhân tương trưng 
(Notional Defined Contribution). Một số 
gợi ý ban đầu như sau: 
- Trên cơ sở độ tuổi bắt đầu tham gia 
BHXH và tuổi nghỉ hưu theo qui định (nam 
65, nữ 60 tuổi), xác định thời gian (số tháng) 
tham gia đóng BHXH của đối tượng; 
- Trên cơ sở dự báo tốc độ tăng chỉ số 
giá sinh hoạt và tốc độ trưởng kinh tế hàng 
năm từ thời điểm đối tượng tham gia 
BHXH tới thời điểm đối tượng nghỉ hưu, 
xác định mức tiền lương tối thiểu tại thời 
điểm đối tượng nghỉ hưu để tính mức 
lương hưu thấp nhất của đối tượng tham 
gia (55% tiền lương tối thiểu tại thời điểm 
đối tượng nghỉ hưu); 
- Trên cơ sở kỳ vọng sống trung bình 
của đối tượng tính từ thời điểm đối tượng 
nghỉ hưu, dự báo tốc độ tăng chỉ số giá 
sinh hoạt và tăng trưởng kinh tế, mức 
lương hưu mà đối tượng hưởng tại thời 
điểm nghỉ hưu, xác định tổng số lương hưu 
mà đối tượng sẽ hưởng; 
- Trên cơ sở dự tính lãi suất từ đầu tư 
tiền nhàn rỗi tính từ thời điểm đối tượng 
nghỉ hưu và tổng số lương hưu mà đối 
tượng sẽ hưởng, chi phí đóng bảo hiểm y 
tế và chi phí quản lý, xác định số tiền cần 
tích lũy được trong tài khoản tượng trưng 
của đối tượng tại thời điểm nghỉ hưu; 
- Trên cơ sở dự tính lãi suất từ đầu tư 
tiền nhàn rỗi trong những năm đối tượng 
tham gia đóng BHXH, số tiền cần tích lũy 
được trong tài khoản tượng trưng, xác định 
mức phí BHXH hàng tháng thấp nhất mà 
đối tượng cần đóng vào quỹ BHXH. 
Việc có chính sách cho lao động trên 
45 tuổi với nam và trên 40 tuổi với nữ 
tham gia BHXH không chỉ mở rộng được 
độ bao phủ của chính sách BHXH tự 
nguyện do ở độ tuổi này, người lao động 
chú ý nhiều hơn đến cuộc sống khi về già 
và tiềm lực tài chính của những lao động 
này cũng tốt hơn do không còn phải chi 
phí nhiều cho nuôi dạy con cái mà còn là 
bước khởi đầu cho quá trình chuyển đổi 
mô hình BHXH tọa thu tọa chi như hiện 
nay sang mô hình tài khoản cá nhân tượng 
trưng NDC để tiến tới hình thành một hệ 
thống BHXH công bằng, minh bạch và bền 
vững, loại bỏ được những yếu điểm của hệ 
thống BHXH hiện hành, cụ thể: 
- Tính công bằng cho các nhóm đối 
tượng ở các khu vực kinh tế và giữa các 
thế hệ trong tham gia và thụ hưởng chính 
sách BHXH bắt buộc cũng như tự nguyện 
được đảm bảo; 
- Tính bền vững của tài chính quỹ BHXH 
được đảm bảo do mức hưởng được tính dựa 
Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 21/Quý IV- 2009 
 43 
trên tổng số tiền đã tích lũy được (phí đóng 
BHXH, lãi từ đầu tư tiền nhàn rỗi, phí mua 
BH y tế và chi phí quản lý) và kỳ vọng sống 
trung bình tính từ tuổi nghỉ hưu của đối 
tượng. Mức lương hưu có thể được điều 
chỉnh trên cơ sở số tiền còn tồn tích trong tài 
khoản tượng trưng của người hưởng; 
- Khuyến khích được đối tượng tham 
gia BHXH với thời gian dài hơn 30 năm 
đối với nam và 25 năm đối với nữ do càng 
tham gia lâu thì mức lương hưu càng cao. 
Tài liệu tham khảo 
1. Bales S., Castel P (12/2005), Điều tra 
về bảo hiểm xã hội tự nguyện cho khu vực phi 
chính thức ở Việt Nam (VSIIS): các hàm ý chính 
sách, Quỹ tín thác ASEM-II tài trợ Dự án Xây 
dựng Luật Bảo hiểm xã hội ở Việt Nam. 
2. Cơ quan Bảo hiểm xã hội nông dân 
Nghệ An (10/2007), Số liệu lưu trữ về bảo 
hiểm xã hội nông dân Nghệ An. 
3. DFID-UNDP (2005), Beyond HEPR: 
khung làm việc cho một hệ thống bảo hiểm xã 
hội quốc gia hợp nhất ở Việt Nam, Đối thoại 
chính sách Việt Nam - UNDP 2005/1 Hà nội, 
tháng Ba năm 2005. 
4. Luật Bảo hiểm xã hội (2006). 
5. Nghị định số 01/2003/NĐ-CP ngày 
9/1/2003 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều 
của Điều lệ BHXH ban hành kèm theo Nghị 
định số 12/CP ngày 26/1/1995 của Chính phủ. 
6. Paulette Castel (11/2007), An sinh cho 
người cao tuổi: Các chính sách ngắn hạn và trung 
hạn, Nghiên cứu do DFID Việt Nam tài trợ. 
7. Quyết định số 41/2009/QĐ-TTg ngày 
16/03/2009 do Thủ tướng Chính phủ ban hành 
hướng dẫn việc chuyển Bảo hiểm xã hội nông 
dân Nghệ An sang Bảo hiểm xã hội tự nguyện. 
8. Tổng cục Thống kê (2007), Số liệu 
điều tra mức sống hộ gia đình 2006. 
9. Viện Khoa học Lao động và Xã hội 
(12/2008), Cơ sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện 
mô hình tổ chức thực hiện chính sách bảo hiểm 
xã hội, Chương trình cấp Bộ 2007-2008. 
10. Viện Khoa học Lao động và Xã hội 
(12/2009), Dự thảo Chiến lược An sinh xã hội 
thời kỳ 2011-2020. 
11. Viện Khoa học Lao động và Xã hội 
(12/2009), Dự thảo Đề án Hệ thống An sinh xã 
hội cho dan cư nông thôn giai đoạn 2011-2020. 
12. Viện Khoa học Lao động và Xã hội 
(12/200), Nghiên cứu chuyển đổi Bảo hiểm xã 
hội nông dân Nghệ An sang bảo hiểm xã hội tự 
nguyện quốc gia.