Tạp chí Nghiên cứu lập pháp - Số 23 (423) - Kỳ 1, Tháng 12/2020

 quyền đô thị tại thành phố Hà Nội, bài viết đặt ra một số
vấn đề cần làm rõ và các đề xuất mang tính gợi ý nhằm góp phần
hoàn thiện cơ chế thực hiện đó.
Abstract: 
Selection and development of a model for administration appropriate
for political, economic, and cultural conditions and specific
development goals are the legitimate requirements of each locality.
The role and responsibility of the State are not merely the
promulgation of the legal documents, but also more importantly the
implementation mechanism to promote the strengths of the
individual models but enhance the effectiveness among the models
in localities. While the Government is drafting and collecting
comments on the Decree guiding the pilot implementation of urban
administration in Hanoi city, the article provides a number of
concerns for review and also suggestions for further improvement
of the implementation mechanism.
61Số 23 (423) - T12/2020
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
1 Tính đến thời điểm hiện tại, đây là Nghị quyết được Quốc hội thông qua với tỷ lệ phiếu thấp nhất trong
nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIV (81,16%).
2 Sắc lệnh số 63-SL ngày 22/11/1945 của Chủ tịch Chính phủ lâm thời Việt Nam Dân chủ cộng hòa về chính
quyền nhân dân địa phương ở Việt Nam.
3 Điều 23 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958; Điều 40 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và
Ủy ban hành chính các cấp năm 1962; Điều 3 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và UBND năm 1983, 1989;
Điều 2 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, 2005; Điều 8 Luật Tổ chức chính quyền địa phương
năm 2015.
4 Điểm b khoản 1 Điều 1 Nghị quyết số 97. 
5 Điều 61 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2019.
đang đến gần, các công tác chuẩn bị đại biểu
HĐND các cấp và bố trí nhân sự chủ chốt của
chính quyền địa phương đang được triển khai,
nhưng cho đến nay, một số vấn đề liên quan
đến cơ chế thực hiện tổ chức, bộ máy của
chính quyền đô thị chưa được làm rõ.
1. Vị trí pháp lý của Uỷ ban nhân dân
phường
UBND phường là cơ quan hành chính
nhà nước ở địa phương. Ngoại trừ văn bản
pháp luật đầu tiên của nước Việt Nam dân
chủ cộng hòa2, tất cả các văn bản luật về
chính quyền địa phương đều quy định
UBND là cơ quan chấp hành của HĐND3.
Hiện nay, tính chấp hành của UBND được
quy định tại Điều 8 Luật Tổ chức chính
quyền địa phương năm 2015 (đã được sửa
đổi, bổ sung một số điều năm 2020):
“UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ
quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương, chịu trách
nhiệm trước Nhân dân địa phương, HĐND
cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước
cấp trên”.
Tuy nhiên, Nghị quyết số 97 xác định
địa vị pháp lý của UBND phường là cơ quan
hành chính nhà nước ở phường, thực hiện
các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của
Nghị quyết này và theo phân cấp, ủy quyền
của UBND, Chủ tịch UBND thành phố Hà
Nội, UBND, Chủ tịch UBND quận, thị xã4.
Như vậy, UBND “là cơ quan chấp hành”
của một cơ quan quyền lực, cơ quan đại diện
không còn được đề cập đến trong Nghị quyết
số 97. Điều này dường như có gì đó thiếu
hợp lý. Vì có lẽ Nghị quyết số 97 chỉ căn cứ
vào yếu tố con người để xác định “tính chấp
hành” của UBND. Khi các nhân sự chủ chốt
của UBND phường không do HĐND bầu
theo lẽ thường của một mô hình chính quyền
“truyền thống” thì mặc nhiên tính chấp hành
của UBND đối với HĐND sẽ mất đi?
Sẽ khó lý giải về địa vị pháp lý của
UBND phường chỉ đơn thuần là cơ quan
hành chính nhà nước, đặt trong mối quan hệ
hành chính với cơ quan hành chính cấp trên.
Trong khi đó, có rất nhiều nhiệm vụ do
UBND phường trực tiếp tổ chức thực hiện
căn cứ vào nghị quyết của HĐND quận, thị
xã. Trong 7 nhiệm vụ của HĐND phường
(đối với mô hình chính quyền phường có
HĐND)5, khi thực hiện mô hình chính quyền
đô thị đã được chuyển giao cho HĐND
quận, thị xã. Cụ thể là quyền quyết định,
phân bổ, điều chỉnh dự toán thu, chi ngân
sách, phê chuẩn quyết toán thu, chi ngân
sách, quyết định chủ trương đầu tư. Việc
UBND phường tổ chức thực hiện những
Nghị quyết này của HĐND quận, thị xã đã
phản ánh tính “chấp hành” trong hoạt động
của UBND. 
Ngoài ra, theo Nghị quyết số 97, UBND
và Chủ tịch UBND phường đều chịu sự
giám sát trực tiếp của HĐND quận, thị xã.
Hệ quả giám sát là xác định trách nhiệm của
chủ thể chịu sự giám sát. Điều này được hiểu
là bao gồm cả trách nhiệm tập thể UBND và
trách nhiệm cá nhân Chủ tịch UBND. Tuy
nhiên, với nguyên tắc quản lý hành chính,
Số 23 (423) - T12/202062
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
6 Trong mô hình chính quyền có cả HĐND và UBND, HĐND có quyền bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn
bản trái pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND.
Nghị quyết số 97 chỉ quy định về tính chịu
trách nhiệm của Chủ tịch, Phó Chủ tịch
UBND phường, không thấy trách nhiệm tập
thể UBND đối với bất cứ một chủ thể nào
khác. Mặc dù HĐND quận, thị xã được trao
quyền giám sát hoạt động của UBND, Chủ
tịch UBND nhưng lại không có chế tài bảo
đảm thực hiện quyền này (HĐND không có
quyền lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín
nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch
UBND, Phó Chủ tịch UBND) và HĐND
cũng không có quyền bãi bỏ (một phần hoặc
toàn bộ) văn bản trái pháp luật của UBND,
Chủ tịch UBND phường6 nên hiệu quả hoạt
động giám sát của HĐND quận, thị xã có
“nguy cơ” trở thành hình thức. 
Để hạn chế tính hình thức, bảo đảm
quyền giám sát trực tiếp của HĐND quận,
thị xã đối với UBND phường và việc UBND
phường tổ chức triển khai trực tiếp các nghị
quyết của HĐND quận, thị xã thì Nghị định
của Chính phủ cần làm rõ tính chấp hành của
UBND phường đối với HĐND quận, thị xã.
Mặc dù đó không phải là sự chấp hành
ngang cấp mà là của UBND cấp dưới với
HĐND cấp trên và được xác định trên
phương diện hoạt động. Điều này phát sinh
một khái niệm mới về tính chấp hành của cơ
quan hành chính với cơ quan đại diện cấp
trên. Do vậy, Nghị định của Chính phủ cần
quy định về trách nhiệm của UBND quận,
thị xã trong việc bảo đảm “tính chấp hành
đặc thù của UBND phường”. 
2. Việc thực hiện nhiệm vụ của Uỷ ban
nhân dân phường theo phân cấp, ủy quyền
Theo quy định tại Nghị quyết số 97,
ngoài việc thực hiện nhiệm vụ cụ thể được
quy định tại Điều 5 của Nghị quyết thì UBND
còn có thẩm quyền thực hiện các nhiệm vụ
theo sự phân cấp, ủy quyền của hai cấp chính
quyền (chính quyền thành phố và chính
quyền quận, thị xã) với hai chủ thể ủy quyền
(tập thể UBND và cá nhân Chủ tịch UBND). 
Căn cứ vào nguyên tắc ủy quyền trong
cơ quan hành chính được quy định tại Điều
14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương
năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung một số
điều năm 2019) có thể thấy: Nghị quyết số
97 đã thừa nhận việc UBND phường thực
hiện nhiệm vụ theo sự ủy quyền của UBND
thành phố. Trong khi đó, Điều 14 Luật Tổ
chức chính quyền địa phương chỉ quy định
trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành
chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền cho
cơ quan hành chính cấp dưới trực tiếp. Trong
trường hợp nhận ủy quyền, cơ quan, tổ chức
không được ủy quyền tiếp cho cơ quan, tổ
chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền
hạn đã được cơ quan hành chính nhà nước
cấp trên ủy quyền. Theo lẽ đó, UBND
phường chỉ thực hiện theo sự ủy quyền của
UBND quận, thị xã; UBND thị xã không
được ủy quyền tiếp cho UBND phường thực
hiện nhiệm vụ do UBND thành phố ủy
quyền cho mình. 
Ngay cả khi hiểu, Nghị quyết số 97 tạo
cơ chế đặc thù trong hoạt động ủy quyền,
nghĩa là UBND, Chủ tịch UBND phường có
quyền thực hiện nhiệm vụ theo sự ủy quyền
trực tiếp từ UBND, Chủ tịch UBND thành
phố Hà Nội (không thông qua cấp hành
chính “trung gian” là UBND, Chủ tịch
UBND quận, thị xã), và UBND quận, thị xã
được phép ủy quyền tiếp cho UBND phường
những nhiệm vụ do UBND thành phố ủy
quyền thì cũng phát sinh những điều không
hợp lý. Bởi lẽ, khi thí điểm mô hình chính
quyền đô thị, chính quyền phường đang
thiếu một cơ chế giám sát, mọi nhiệm vụ,
quyền hạn của HĐND phường trước kia
được “chia sẻ” cho chính quyền quận, thị xã
(bao gồm HĐND và UBND) thì việc
63Số 23 (423) - T12/2020
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
UBND, Chủ tịch UBND thành phố trực tiếp
ủy quyền cho UBND phường sẽ khó bảo
đảm hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND
quận, thị xã đối với UBND phường, khó tạo
được động lực để UBND quận, thị xã bảo
đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực...
cho UBND phường thực thi. Vì vậy, có lẽ
quy định UBND phường được thực hiện
nhiệm vụ theo sự ủy quyền của UBND thành
phố là quy định không khả thi và không xuất
phát từ thực tế mô hình thí điểm. Trừ khi,
UBND thành phố muốn “giảm bớt các bước
trung gian”, trong đó đương nhiên bao gồm
có cả công tác giám sát của cơ quan đại diện
(HĐND quận, thị xã). 
Tuy nhiên, khi thí điểm, chính quyền đô
thị thành phố Hà Nội có quyền vượt qua
khỏi những nguyên tắc về ủy quyền trong cơ
quan hành chính được quy định tại Điều 14
Luật Tổ chức chính quyền địa phương để
thực hiện cơ chế đặc thù. Khi đó, Nghị định
của Chính phủ cần hướng dẫn chi tiết những
nội dung nào UBND thành phố được phép
ủy quyền trực tiếp cho UBND phường, cơ
quan nào có trách nhiệm bảo đảm cơ sở vật
chất với những nhiệm vụ “nhận ủy quyền
vượt cấp”, “ủy quyền tiếp”, cơ chế giám sát,
báo cáo, đánh giá kết quả thực hiện nhiệm
vụ và tính liên đới chịu trách nhiệm của
chính quyền cấp trung gian khi “nhận ủy
quyền vượt cấp”, “ủy quyền tiếp” sẽ thực
hiện ra sao. 
3. Biên chế công chức tại chính quyền
phường 
Việc thực hiện thí điểm mô hình chính
quyền đô thị của Hà Nội đặt ra vấn đề xác
định biên chế của chính quyền phường. Theo
quy định của Luật Cán bộ, công chức (đã
được sửa đổi, bổ sung một số điều năm
2019), Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND
phường được xác định là cán bộ và được
thiết lập theo quy trình bầu cử tại cơ quan
đại diện cùng cấp. Khi thực hiện Nghị quyết
số 97, các chức danh này là công chức giữ
chức danh lãnh đạo, quản lý của UBND
phường7 và do Chủ tịch UBND quận, thị xã
bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, luân
chuyển, khen thưởng, kỷ luật8. Các công
chức khác cũng do Chủ tịch UBND quận, thị
xã tuyển dụng, sử dụng, quản lý, khen
thưởng, kỷ luật công chức phường9.
Như vậy, trong công tác quản lý cán bộ
tại chính quyền phường cũng có cơ chế đặc
thù so với các mô hình chính quyền thông
thường khi mọi thẩm quyền liên quan đến
công tác cán bộ đều thuộc về chính quyền
quận, thị xã (thẩm quyền của Chủ tịch
UBND quận, thị xã). 
Ngoài ra, việc xác định địa vị pháp lý
của công chức làm việc tại UBND phường
là gì? Theo quy định của Luật Cán bộ, công
chức đang tách biệt hai loại công chức cấp
xã và công chức nói chung. Khi thí điểm
chính quyền đô thị không có HĐND
phường, các công chức đang làm việc tại
UBND phường (bao gồm cả Chủ tịch, Phó
Chủ tịch) sẽ được xác định là công chức nói
chung (như khoản 2 Điều 4 Luật Cán bộ
Công chức) hay là công chức cấp xã (như
khoản 3 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức). 
Hiện nay, dự thảo Nghị định của Chính
phủ đưa ra hai phương án: Phương án thứ
nhất xác định các công chức làm việc tại
UBND phường thuộc biên chế của UBND
quận, thị xã; Phương án thứ hai xác định các
công chức làm việc tại UBND phường là
công chức cấp xã như trước kia. Dự thảo Tờ
trình của Bộ Nội vụ đang đề xuất Chính phủ
theo quan điểm thứ nhất. 
7 Khoản 1 Điều 6 Nghị quyết số 97. 
8 Khoản 1 Điều 4 Nghị quyết số 97.
9 Khoản 2 Điều 4 Nghị quyết số 97.
Số 23 (423) - T12/202064
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
Nếu xác định công chức làm việc tại
UBND phường là công chức thuộc UBND
quận, thị xã thì có nghĩa chính quyền
phường không có biên chế. Một chính quyền
không có biên chế liệu có đủ các yếu tố tạo
thành một cấp chính quyền? Nó giống như
một mô hình tự quản và được điều hành bởi
một cấp chính quyền khác thông qua quyền
“điều động”, “biệt phái” nhân sự để thực
hiện nhiệm vụ tại “cơ sở”. 
Dẫu biết rằng, dù có gọi tên là gì thì
trước mắt các đối tượng đó vẫn thuộc biên
chế nhà nước, hưởng lương từ ngân sách nhà
nước. Nhưng, về lâu dài khi kết thúc thí
điểm, dù thành công hay không thành công,
thì việc chuyển nguồn biên chế này thế nào
cũng là việc cần tính đến. Ngoài ra, đến thời
điểm hiện tại, Chính phủ cũng chưa có
phương án cho cán bộ, công chức làm việc
trong tổ chức Đảng, đoàn thể ở phường. Vì
vậy, lựa chọn phương án hợp lý, Nghị định
của Chính phủ nên xác định công chức làm
việc tại UBND phường là công chức cấp xã.
4. Bảo đảm tính đại diện cho nhân dân và
cử tri tại mô hình chính quyền đô thị
Tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XIV đã
thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều
của Luật Tổ chức chính phủ và Luật Tổ chức
chính quyền địa phương, theo đó số lượng
đại biểu của HĐND thành phố Hà Nội giảm
9,5% (10 đại biểu); HĐND quận, thị xã giảm
12,5% (5 đại biểu) so với quy định tại Luật
Tổ chức chính quyền địa phương năm
201510. Số lượng đại biểu các cấp giảm theo
quy định chung, nhưng đối với chính quyền
đô thị tại thành phố Hà Nội, đây là một sự
giảm “khép”. Vừa giảm về số lượng, vừa
giảm cấp cơ quan đại diện. Muốn quyền đại
diện cho nhân dân và cử tri thành phố Hà
Nội được bảo đảm trong bối cảnh đó, cần
tính đến việc tạo cơ chế đặc thù trong tổ
chức của cơ quan dân cử tại những cấp chính
quyền cao hơn. 
Mọi quy định của Nghị quyết số 97,
dường như đang dành sự “khác biệt” với
Luật Cán bộ, công chức, Luật Tổ chức chính
quyền địa phương để tạo cơ chế “đặc thù”
trong hoạt động hành chính tại thành phố Hà
Nội khi thực hiện thí điểm như: vị trí pháp
lý của UBND, cơ chế ủy quyền, công tác
quản lý cán bộ Nhưng không đặt ra cơ chế
đặc thù đối với tổ chức và hoạt động của cơ
quan dân cử của chính quyền thành phố và
quận, thị xã nơi thí điểm không có HĐND
phường. Với thẩm quyền của Chính phủ,
cũng khó có thể đề cập đến nội dung này tại
dự thảo Nghị định có phạm vi và mục đích
hướng dẫn thực hiện Nghị quyết số 97. 
Mục đích chính đáng của mọi hoạt động
thí điểm đều hướng tới sự thành công. Muốn
vậy, cần thiết lập một cơ chế mà ở đó sự đặc
thù tổng thể trong cả hoạt động điều hành
của cơ quan hành chính và trong hoạt động
đại diện của cơ quan dân cử. Có lẽ, thời gian
tới, trong quá trình Chính phủ tham mưu cho
Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Nghị
quyết hướng dẫn việc xác định dự kiến cơ
cấu, thành phần và phân bổ số lượng người
được giới thiệu ứng cử đại biểu HĐND các
cấp nhiệm kỳ 2021 – 2026 thì cần chú ý đề
xuất tăng số lượng đại biểu HĐND thành
phố Hà Nội và đại biểu HĐND quận, thị xã
tại những nơi thí điểm chính quyền phường
chỉ có UBND n
10 Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, số lượng ĐBHĐND tối đa ở thành phố Hà Nội là
105 đại biểu, ở quận, thị xã là 40 đại biểu. Đối với quận, thị xã có từ 30 đơn vị hành chính trở lên có tối đa
không qua 45 đại biểu. Theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật tổ
chức chính quyền địa phương, số lượng đại biểu HĐND tối đa ở thành phố Hà Nội là 95 đại biểu, ở quận,
thị xã là 35 đại biểu. Đối với quận, thị xã có từ 30 đơn vị hành chính trở lên có tối đa không qua 40 đại biểu.