Tạp chí Nghiên cứu lập pháp - Số 22 (422) - Kỳ 2, Tháng 11/2020

n thành lập thành phố Thủ
Đức đạt 48,51/ 60 điểm.
Ngày 12/12/2001, Chính phủ ban hành
Nghị định số 93/2001/NĐ-CP về phân cấp
quản lý một số lĩnh vực cho Tp. HCM. Nghị
định số 93/2001/NĐ-CP đã phân cấp cho Tp.
HCM bốn nội dung lớn.
8 Khoản 2 Điều 1 Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
9 Khoản 4 Điều 2 Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Số 22 (422) - T11/202060
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
61Số 22 (422) - T11/2020
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
- Quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư
và phát triển kinh tế xã hội;
- Quản lý nhà đất và hạ tầng kỹ thuật đô
thị;
- Quản lý ngân sách nhà nước;
- Tổ chức bộ máy và quản lý cán bộ,
công chức.
Tiếp nối những tích cực trong phân cấp
quản lý, ngày 24/11/2017, Quốc hội khóa
XIV ban hành Nghị quyết số 54/2017/QH14
về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát
triển Tp. HCM. Nghị quyết này được đánh
giá là quy định mang tính đột phá, đồng bộ,
kịp thời, phù hợp với tình hình của “đầu tàu
kinh tế” sau 43 năm thống nhất đất nước.
Trong bối cảnh Nghị quyết số
54/2017/QH14 đã có hiệu lực pháp luật và
việc thành lập thành phố Thủ Đức đang là
một tất yếu thì những vấn đề về thẩm quyền
của chính quyền thành phố Thủ Đức cũng
cần có những thay đổi nhằm bảo đảm cho
việc thực hiện cơ chế, chính sách đặc thù. Sẽ
không thể có những chính sách đặc thù nếu
không có những thẩm quyền mang tính đặc
thù. Chính vì vậy, thừa nhận những đặc thù
trong thẩm quyền của chính quyền thành phố
Thủ Đức là lời giải hợp lý nhất cho việc thực
hiện cơ chế, chính sách đặc thù của thành
phố Thủ Đức.
3. Thẩm quyền của chính quyền thành
phố Thủ Đức 
Hoạt động quản lý của chính quyền địa
phương ở thành phố Thủ Đức chắc chắn sẽ
tác động đến toàn bộ dân cư và tất cả các lĩnh
vực quản lý nhà nước trong phạm vi thành
phố Thủ Đức. Mặc dù, Đề án thành lập xác
định thành phố Thủ Đức là đơn vị hành
chính cấp huyện. Tuy nhiên, với những thế
mạnh và sự kỳ vọng của chính quyền Tp.
HCM cũng như cả nước, không thể xác định
thẩm quyền của chính quyền thành phố Thủ
Đức chỉ ngang tầm với các đơn vị hành
chính cấp huyện. Hiện nay, quy định của
Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính
quyền địa phương đều không tạo ra sự khác
biệt trong thẩm quyền của thành phố thuộc
thành phố trực thuộc trung ương. Do đó, dựa
vào các quy định pháp luật hiện hành cũng
như những thế mạnh về kinh tế, văn hóa, xã
hội, có thể xác định thẩm quyền của thành
phố Thủ Đức thuộc Tp. HCM như sau:
Thứ nhất, về thẩm quyền chung.
Như đã trình bày ở trên, xét về quy mô
dân số và diện tích tự nhiên thì thành phố
Thủ Đức có điểm số cao hơn một số tỉnh
nhưng việc xác định thẩm quyền chung phải
căn cứ vào nhiều tiêu chí bởi xác định đúng
thẩm quyền của các chủ thể sẽ tạo điều kiện
cho bộ máy nhà nước hoạt động chính xác,
nhịp nhàng và đạt hiệu quả. “Sự phân công
lao động” nghĩa là phân định thẩm quyền
trong bộ máy công quyền phải thỏa mãn yêu
cầu sao cho mỗi cơ quan, mỗi nhà chức trách
có một khối lượng “công việc nhà nước” hợp
lý, tương xứng với vị trí và khả năng của chủ
thể đó, sao cho không có công việc nhà nước
quan trọng đáng kể nào bị bỏ sót và không
có công việc nào bị giao chồng chéo, trùng
lắp10. Nếu xác định thẩm quyền của thành
phố Thủ Đức ngang với thẩm quyền của đơn
vị hành chính cấp tỉnh thì dẫn đến sự chồng
chéo với thẩm quyền của Tp. HCM. Ngoài
ra, thẩm quyền của “tập hợp con” - thành
phố Thủ Đức mà ngang với thẩm quyền của
“tập hợp mẹ” - Tp. HCM là một điều rất vô
lý. Điều này có thể dẫn đến tình trạng cục
bộ, cát cứ, xa rời nguyên tắc quản lý tập
trung - dân chủ. Do đó, chúng tôi cho rằng,
thẩm quyền của thành phố Thủ Đức dù có
được mạnh dạn trao cho lớn đến đâu thì cũng
không thể ngang với thẩm quyền của đơn vị
hành chính cấp tỉnh. Đây là vấn đề có tính
nguyên tắc đầu tiên cần lưu ý.
10 Nguyễn Cửu Việt, “Cải cách hành chính: về khái niệm thẩm quyền”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 8,
năm 2005.
Theo Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2015 đã được sửa đổi,
bổ sung một số điều năm 2020 (Luật Ban
hành VBQPPL), HĐND thành phố thuộc
thành phố trực thuộc trung ương có quyền
ban hành văn bản quy phạm pháp luật với
tên gọi là nghị quyết và UBND thành phố
thuộc thành phố trực thuộc trung ương có
quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
với tên gọi là quyết định11. Dưới góc độ pháp
lý, văn bản quy phạm pháp luật là biểu hiện
thẩm quyền của một cơ quan nhà nước.
PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt thật có lý khi cho
rằng: quan hệ văn bản pháp luật giữa các cơ
quan, tổ chức chính là tấm gương phản ánh
vị trí, vai trò cơ quan, tổ chức trong thang
bậc của bộ máy nhà nước và hệ thống chính
trị12. Điều đó có nghĩa mối quan hệ trên
phương diện văn bản pháp luật phản ánh thứ
bậc và mối quan hệ giữa các cơ quan nhà
nước. Xét về vị trí thang bậc pháp lý, văn
bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa
phương thành phố thuộc thành phố trực
thuộc trung ương xếp sau văn bản quy phạm
pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn
vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Do đó, thẩm
quyền của thành phố Thủ Đức cũng không
thể ngang với thẩm quyền của đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt. Ngoài ra, một đơn
vị hành chính do UBTVQH thành lập (thành
phố Thủ Đức) cũng không thể có thẩm
quyền vượt hơn so với một đơn vị hành
chính do Quốc hội thành lập13. Đây là vấn
đề có tính nguyên tắc thứ hai cần lưu ý.
Việc thành lập, phân loại, thay đổi các
đơn vị hành chính lãnh thổ là tiền đề để một
quốc gia tiến hành các biện pháp phát triển
kinh tế và quản lý xã hội. Thông thường, nếu
có xu hướng sáp nhập các đơn vị hành chính
lãnh thổ nhỏ lại thành một đơn vị lớn hơn,
tạo tiền đề cho việc quản lý kinh tế, quy
hoạch đô thị được thuận lợi thì cần tăng
thẩm quyền tương xứng với nhiệm vụ,
quyền hạn được giao14. Với tư duy đó, thẩm
quyền của chính quyền thành phố Thủ Đức
cần được tăng hơn so với các đơn vị hành
chính cấp huyện. Theo chúng tôi, sẽ là
không hợp lý nếu thẩm quyền thành phố Thủ
Đức với cấu thành từ 36 phường, có quy mô
dân số 1.013.795 người và diện tích 211.56
km2 cũng được “đánh đồng” với chính
quyền Quận 4 với cấu thành từ 15 phường15,
có quy mô dân số 200.000 người và diện tích
4.18 km2. Ngoài ra, với các thế mạnh về quy
mô dân cư và diện tích, trình độ phát triển
kinh tế - xã hội của thành phố Thủ Đức, cần
mạnh dạn trao thêm quyền cho thành phố
Thủ Đức. Vấn đề trao thêm quyền cho thành
phố Thủ Đức đến đâu phụ thuộc vào chính
quyền trung ương. Theo đó, việc trao quyền
cho thành phố Thủ Đức phải hướng đến mục
đích tạo ra sự chủ động, sáng tạo trong thu
hút các nguồn đầu tư cũng như giảm thiểu
mọi hàng rào ngăn cản các nguồn lực phát
triển thành phố Thủ Đức. Cụ thể, các chính
sách, biện pháp ưu đãi, khuyến khích đặc
biệt mà thành phố Thủ Đức hướng đến có
thể là: 
i) Đơn giản hóa các thủ tục thành lập
doanh nghiệp nhằm đáp ứng yêu cầu tạo ra
môi trường khởi nghiệp, kinh doanh và kinh
tế sáng tạo, xứng đáng là Trung tâm khởi
nghiệp lớn nhất Việt Nam.
Số 22 (422) - T11/202062
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
11 Khoản 12 và 13 Điều 4 Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm
2020).
12 Nguyễn Cửu Việt, “Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (tiếp theo) và hệ thống văn bản quy phạm pháp
luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 51, năm 2005.
13 Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”.
14 Nguyễn Hoàng Anh, “Tổ chức đơn vị hành chính ở Cộng hòa Pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 19,
năm 2019.
15 Cục Thống kê Tp. HCM, Niên giám thống kê năm 2015.
63Số 22 (422) - T11/2020
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
16 Bùi Thị Phương Liên - Vũ Đình Lâm, “Kiểm soát quyền lực ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”, Tạp
chí Nghiên cứu lập pháp số 2, năm 2018.
17 Nguyễn Thúy Hà, “Chính sách ưu đãi của một số quốc gia đối với đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và
những nội dung có thể tham khảo”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 10, năm 2018.
18 Nguyễn Thị Thiện Trí, “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt: Vấn đề đặt ra và vận dụng ở nước ta hiện
nay”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 10, năm 2014.
19 Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, năm 2013, tr.183.
ii) Áp dụng các chính sách khuyến khích
về tài chính, miễn, giảm các loại thuế như
thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập, thuế tài
sản nhằm phát triển khu công nghệ cao -
Trung tâm sản xuất tự động hóa và Khu công
viên khoa học. 
iii) Đơn giản hóa các thủ tục hải quan
nhằm phát huy thế mạnh của Cảng Cát Lái. 
iv) Tự do hóa các dòng chảy vốn đầu tư,
lợi nhuận nhằm thu hút các hoạt động công
nghệ tài chính tại Khu đô thị mới Thủ
Thiêm. 
v) Tạo thuận lợi trong việc sử dụng kết
cấu hạ tầng, giao thông, đất đai nhằm phát
triển khu Tam Đa, Long Phước bởi khu vực
này cung cấp một cơ hội cho sự sáng tạo
trong thiết kế và vận hành, vừa kết nối với
các hạ tầng giao thông quan trọng bao gồm
cả tuyến đường cao tốc và đường sắt nối với
sân bay quốc tế mới.
Có ý kiến cho rằng việc tăng thẩm
quyền cho chính quyền địa phương nói
chung và chính quyền thành phố Thủ Đức
nói riêng sẽ có thể dẫn đến tình trạng thoát
ly, địa phương cục bộ16. Chúng tôi cho rằng,
vấn đề này không đáng lo ngại bởi các thẩm
quyền mang tính chất đặc thù, có tính đột
phá đươc̣ đê ̀xuât́ áp dụng cho thành phố Thủ
Đức sẽ phải được đánh giá tác động một
cách toàn diện, khoa học, khách quan. Sự
cào bằng trong cơ chế trao quyền sẽ không
thể giúp cho thành phố Thủ Đức phát triển
mạnh mẽ. Trong khi các nước đang phát
triển rất cần thu hút vốn để tạo nhiều công
ăn việc làm và thực hiện công nghiệp hóa thì
các công ty, tập đoàn kinh doanh lại cần đến
những nơi hội đủ những ưu thế tổng hợp
mang tính toàn cầu17. Theo xu hướng đó, các
đơn vị hành chính hội đủ những ưu thế tổng
hợp được hình thành vì mục đích khai thác
hợp lý tiềm năng tự nhiên cho nhu cầu phát
triển kinh tế vùng miền và của cả nước thì
nên được hưởng quy chế hành chính đặc
thù18. Với các thế mạnh mang tính tổng hợp,
thành phố Thủ Đức hoàn toàn có thể thúc
đẩy kinh tế phát triển nếu được trao quyền
tương xứng. 
Thứ hai, về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể.
* Đối với HĐND thành phố Thủ Đức:
Cần tập trung vào hoạt động giám sát việc
tuân theo Hiến pháp, pháp luật của UBND
thành phố Thủ Đức. Theo logic pháp lý, khi
tăng thẩm quyền cho UBND thành phố Thủ
Đức càng lớn bao nhiêu thì càng phải thực
hiện hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND
thành phố Thủ Đức bấy nhiêu để hạn chế
tình trạng lạm quyền, tùy tiện. Ngoài ra, theo
Nghị quyết của Quốc hội về tổ chức chính
quyền đô thị tại Tp. HCM, tại các phường
thuộc thành phố Thủ Đức sẽ không tổ chức
HĐND. Chính vì vậy, việc HĐND thành phố
Thủ Đức thực hiện chức năng giám sát hoạt
động của UBND, Chủ tịch UBND phường
trực thuộc cũng phải được quy định cụ thể
về trình tự, cách thức thực hiện. Việc giám
sát hoạt động của cả UBND thành phố Thủ
Đức lẫn UBND các phường trực thuộc là
không đơn giản bởi nội dung, phương thức,
thủ tục tổ chức giám sát sẽ có rất nhiều
những khác biệt. 
* Đối với UBND, Chủ tịch UBND thành
phố Thủ Đức: Pháp luật hiện hành trao cho
HĐND “quyền bầu”, mà lại trao “quyền phê
chuẩn” kết quả bầu đó, quyền điều động và
Số 22 (422) - T11/202064
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
20 Bùi Thị Đào, “Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã”,
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 5, năm 2015.
miễn nhiệm cho Chủ tịch UBND cấp trên
trực tiếp là mâu thuẫn19. Do đó, nhằm bảo
đảm cơ chế đặc thù cho thành phố Thủ Đức,
cần mạnh dạn trao quyền bổ nhiệm Chủ tịch
UBND phường trực thuộc cho Chủ tịch
UBND thành phố Thủ Đức. Bước đi này sẽ
khắc phục được một cách cơ bản tình trạng
“tính hai mặt” trong cơ chế hoạt động của
Chủ tịch UBND phường. Hơn nữa, khi Chủ
tịch UBND thành phố Thủ Đức bổ nhiệm
Chủ tịch UBND phường trực thuộc, một mặt
sẽ “bảo đảm thẩm quyền hành chính theo
hướng dân chủ pháp quyền mà ưu thế thuộc
về người đứng đầu cơ quan hành chính cấp
trên”; mặt khác, sẽ tăng cường tính tự chịu
trách nhiệm của người đứng đầu UBND
phường trực thuộc, nhất là trong bối cảnh
chúng ta đang chủ trương phân cấp mạnh mẽ
cho chính quyền địa phương nói chung và cho
chính quyền thành phố Thủ Đức nói riêng.
* Đối với UBND, Chủ tịch UBND các
phường trực thuộc: Khi đã thừa nhận tăng
quyền cho UBND, Chủ tịch UBND thành
phố Thủ Đức thì việc tăng quyền cho
UBND, Chủ tịch UBND các phường trực
thuộc cũng là một việc cần được quan tâm
xem xét kỹ lưỡng. Việc quản lý phải được
thực hiện một cách đồng bộ, thông suốt. Do
đó, việc tăng quyền phải mang tính hệ thống
bởi không thể có trạng thái các bộ phận cấu
thành hoạt động không tốt mà lại tạo thuận
lợi cho máy chủ hoạt động hiệu quả. Các bộ
phận cấu thành (UBND, Chủ tịch UBND các
phường trực thuộc) phải có thực quyền thì
cỗ máy cái (UBND, Chủ tịch UBND thành
phố Thủ Đức) mới có thể thực hiện tốt chức
năng quản lý. Hiện nay, Nghị quyết về tổ
chức chính quyền đô thị tại Tp. HCM tuy có
đề cập đến nhiệm vụ, quyền hạn của UBND
phường ở thành phố thuộc thành phố trực
thuộc trung ương nhưng các quy định này
chưa cụ thể, rõ ràng và vẫn mang tính chất
cào bằng với UBND ở đơn vị hành chính cấp
xã. Thậm chí, có những quyền vốn dĩ thuộc
về UBND cấp xã nhưng Nghị quyết lại
không thừa nhận cho UBND phường ở
thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung
ương. Đơn cử, theo quy định của Điều 4
Luật Ban hành VBQPPL, UBND cấp xã có
quyền ban hành VBQPPL với tên gọi là
quyết định. Thậm chí Điều 144, Điều 145
Luật Ban hành VBQPPL còn quy định rất cụ
thể thủ tục soạn thảo và ban hành VBQPPL
của UBND cấp xã.
Khi Quốc hội thảo luận thông qua Luật
Ban hành VBQPPL, có ý kiến cho rằng, “do
phạm vi địa giới của xã, phường, thị trấn khá
nhỏ và sự khác biệt về các vấn đề tự nhiên,
xã hội của các xã, phường, thị trấn trong một
huyện, quận không nhiều nên gần như không
có yếu tố đặc thù cần có những quy định
riêng. Mặt khác, để tránh sự tản mạn của
pháp luật, việc quy định thẩm quyền ban
hành VBQPPL của chính quyền cấp xã (gồm
HĐND cấp xã và UBND cấp xã) là không
cần thiết”1. Tuy nhiên, khi thông qua Luật
Ban hành VBQPPL, Quốc hội vẫn quy định
thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của UBND cấp xã (trong đó có
UBND phường). Đối chiếu với các quy định
này thì UBND phường ở thành phố thuộc
thành phố trực thuộc trung ương đương nhiên
có quyền ban hành VBQPPL. Tuy nhiên,
Nghị quyết về tổ chức chính quyền đô thị tại
Tp. HCM lại “tước đi” quyền này của UBND
phường ở thành phố thuộc thành phố trực
thuộc trung ương. Như vậy, quy định này
không những không tăng quyền cho UBND
các phường trực thuộc mà vô hình trung còn
làm giảm thẩm quyền của chủ thể này. Đây
là một điều cần được sửa đổi nhằm thúc đẩy
sự phát triển của thành phố Thủ Đức n
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
Số 22 (422) - T11/202066
NGHIÊN CỨU
LẬP PHÁP
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT