Tạp chí Nghiên cứu lập pháp - Số 03+04 (427+428) - Tháng 2/2021

 nước và 
mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân và 
(iii) quyền năng về mặt dân sự4.
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
Số 03 + 04 (427 + 428) - T2/2021 121
Khía cạnh phân cấp hành chính trong 
quản lý, sử dụng tài sản công thể hiện ở việc 
chính quyền địa phương được chính quyền 
trung ương chuyển giao các quyền hạn và 
trách nhiệm trong quản lý tài sản công. Việc 
phân cấp về mặt hành chính đòi hỏi việc xác 
định thẩm quyền về quản lý tài sản phải phù 
hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan 
được giao quản lý, sử dụng tài sản. Việc 
phân cấp cũng đòi hỏi thiết lập các định 
mức, quy trình quản lý, sử dụng tài sản rõ 
ràng, minh bạch để các cơ quan địa phương 
thực thi thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản 
của mình. Việc phân cấp giúp chính quyền 
trung ương tập trung vào việc hoạch định 
chính sách, xây dựng chiến lược, quy hoạch 
về quản lý tài sản, khi mà các hoạt động 
thực thi về cơ bản đã được chuyển giao 
cho chính quyền địa phương. Chính quyền 
trung ương chỉ ra các quyết định cụ thể đối 
với các tài sản có ý nghĩa quan trọng.
Đối với khía cạnh tổ chức quyền lực 
nhà nước và mối quan hệ giữa Nhà nước và 
công dân, việc thực hiện quản lý, sử dụng tài 
sản công ở cấp chính quyền địa phương là 
kênh quan trọng để tăng cường mối quan hệ 
giữa chính quyền và người dân địa phương, 
là cơ sở để chính quyền địa phương thực 
hiện cam kết với người dân địa phương 
trong đảm bảo các dịch vụ công cơ bản 
(giáo dục, y tế, vệ sinh môi trường, chiếu 
sáng. v.v..) bảo vệ, giữ gìn tài nguyên thiên 
nhiên, di sản văn hoá tại địa phương. Điều 
này cũng đòi hỏi bản thân chính quyền địa 
phương phải có một không gian nhất định 
để có thể chủ động ra quyết định phù hợp 
với những điều kiện đặc thù địa phương và 
với các quy tắc chung về quản lý, sử dụng 
tài sản công.
Ở khía cạnh dân sự, thẩm quyền quản 
lý, sử dụng tài sản công của chính quyền 
5. TS. Nguyễn Sỹ Dũng, Vận hành chế độ trách nhiệm chính trị, Báo Nhân dân (26/10/2018), xem tại https://
www.nhandan.com.vn/hangthang/item/38049802-van-hanh-che-do-trach-nhiem-chinh-tri.html.
địa phương bao hàm việc mang lại cho 
chính quyền địa phương quyền chủ động 
tiến hành các giao dịch dân sự, ký kết hợp 
đồng phục vụ cho quá trình quản lý, sử 
dụng tài sản cũng như chịu trách nhiệm 
dân sự (trách nhiệm tài sản) khi thực hiện 
các hành vi này.
-Về	 chế	 độ	 trách	nhiệm: Xuất phát 
từ đặc thù về thẩm quyền như đã nêu ở 
trên, trách nhiệm của chính quyền địa 
phương trong quản lý, sử dụng tài sản 
công bao gồm cả trách nhiệm hành chính, 
trách nhiệm chính trị và trách nhiệm dân 
sự. Trách nhiệm hành chính phát sinh từ 
yêu cầu tuân thủ các quy định về nhiệm 
vụ, thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản; 
yêu cầu tuân thủ các quy trình và định mức 
áp dụng đối với việc quản lý, sử dụng tài 
sản công và yêu cầu tuân thủ các nguyên 
tắc, mục tiêu của việc quản lý tài sản. Việc 
không tuân thủ các quy tắc này sẽ dẫn đến 
việc chủ thể quản lý phải chịu các hình thức 
kỷ luật hoặc có thể bị truy tố về mặt hình 
sự. Ngoài trách nhiệm hành chính, chính 
quyền địa phương cũng phải chịu trách 
nhiệm về mặt dân sự. Đây là trách nhiệm 
đối với các đối tác khi ký kết, thực thi các 
hợp đồng phát sinh từ quá trình quản lý, 
sử dụng tài sản và trách nhiệm ngoài hợp 
đồng đối với những thiệt hại gây ra trong 
quá trình thực thi quyền quản lý, sử dụng 
tài sản. 
Bên cạnh các trách nhiệm pháp lý 
hành chính và dân sự, chính quyền địa 
phương cũng phải chịu trách nhiệm chính 
trị, được hiểu là “chế độ trách nhiệm đòi 
hỏi các quan chức (chính trị) phải có 
được sự tín nhiệm của nhân dân hoặc của 
những người đại diện cho nhân dân”.5 
Xem xét mức độ tín nhiệm của người dân 
đối với hoạt động quản lý, sử dụng tài sản 
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
122 Số 03 + 04 (427 + 428) - T2/2021
của chính quyền địa phương là một trong 
những yếu tố quan trọng để có thể thúc đẩy 
hơn hiệu quả quản lý, sử dụng tài sản công 
của chính quyền địa phương. Trách nhiệm 
chính trị đòi hỏi chính quyền địa phương 
phải giải trình trước người dân địa phương 
trong việc đảm bảo quản lý, sử dụng tài 
sản công tại địa phương đúng mục đích, 
hiệu quả và mang lại lợi ích chung cho 
người dân. Pháp luật cần có những cơ chế 
cần thiết để đảm bảo thực hiện chế độ trách 
nhiệm này.
-	Cơ	chế	giám	sát: Do thẩm quyền và 
trách nhiệm trong quản lý, sử dụng tài sản 
công của chính quyền địa phương không chỉ 
được thiết lập trên phương diện hành chính 
mà cả phương diện chính trị và dân sự, việc 
giám sát không chỉ được thực hiện theo cơ 
chế hành chính, bởi cơ quan cấp trên với cấp 
dưới (từ trên xuống) mà còn cần được thực 
hiện bởi người dân đối với cơ quan quản 
lý ở địa phương (từ dưới lên). Do vậy, bên 
cạnh các quy định về thanh tra, kiểm tra, 
pháp luật cần thiết lập cơ chế giám sát cộng 
đồng đối với quá trình quản lý, sử dụng các 
tài sản công tại địa phương thông qua việc 
trao quyền và tạo động lực. Quá trình quản 
lý, sử dụng tài sản công ở địa phương phải 
được minh bạch hoá, người dân địa phương 
phải được hưởng lợi từ quá trình này, được 
tham gia vào quá trình ra các quyết định 
quan trọng có ảnh hưởng đến lợi ích của họ. 
Để giám sát có hiệu quả, người dân cũng 
cần được yêu cầu cơ quan nhà nước cung 
cấp thông tin về tài sản công, về quá trình 
quản lý, sử dụng các tài sản này và đưa ra 
những ý kiến của mình. 
3.	Pháp	luật	về	quản	lý,	sử	dụng	tài	
sản	công	ở	cấp	chính	quyền	địa	phương
Pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản 
công ở cấp chính quyền địa phương ở Việt 
Nam đã trải qua một quá trình hoàn thiện 
cùng với quá trình hoàn thiện pháp luật về 
quản lý tài sản công nói chung. Từ năm 
1998, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 
14/1998/NĐ-CP ngày 06/3/1998 về quản lý 
tài sản nhà nước, sau đó là Luật Quản lý, 
sử dụng tài sản nhà nước năm 2008 và gần 
đây là Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 
năm 2017. Các văn bản này cho thấy, pháp 
luật về quản lý và sử dụng tài sản công ở 
cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam 
chủ yếu được nhìn nhận ở góc độ pháp luật 
hành chính, trong đó chủ yếu là tài chính 
công. Theo đó, tài sản do cấp nào quản lý 
thì cấp đó quyết định việc đầu tư, mua sắm, 
sử dụng: Bộ Tài chính thực hiện quản lý 
nhà nước đối với tài sản công tại khu vực 
hành chính sự nghiệp, tài sản của các dự 
án sử dụng vốn nhà nước; việc quản lý 
nhà nước đối với tài nguyên, đất đai, tài sản 
hạ tầng do các Bộ chuyên ngành thực hiện; 
việc định giá đất do các cơ quan chức năng 
của địa phương xác định và UBND cấp tỉnh 
quyết định
Cách phân định thẩm quyền như trên 
cho thấy sự chi phối của phương diện phân 
cấp hành chính, trong khi yếu tố chính trị 
hay dân sự chưa được chú trọng một cách 
thích đáng. Sự chi phối của phương diện 
hành chính cũng thể hiện trong các quy 
định về chế độ trách nhiệm và cơ chế giám 
sát đối với quản lý, sử dụng tài sản ở cấp 
chính quyền địa phương. Các quy định về 
chế độ trách nhiệm chủ yếu mang tính hành 
chính, trách nhiệm về dân sự và chính trị 
thiếu rõ nét. Khi thực thi quyền quản lý và 
sử dụng tài sản, chính quyền địa phương 
chủ yếu chịu trách nhiệm trước cấp trên. 
Trách nhiệm dân sự mặc dù đã được quy 
định nhưng chưa rõ ràng và chưa có cơ chế 
đảm bảo thực hiện. Thông thường, việc thực 
hiện các trách nhiệm dân sự, nếu có phát 
sinh, cũng thuộc quyền quyết định của cơ 
quan cấp trên và trong trường hợp cơ quan 
cấp trên chấp thuận, việc thực hiện trách 
nhiệm sẽ được đảm bảo. Ngược lại, nếu cơ 
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
Số 03 + 04 (427 + 428) - T2/2021 123
quan cấp trên không chấp nhận, trách nhiệm 
dân sự sẽ khó được thực hiện. Đặc biệt, việc 
quản lý, sử dụng tài sản của chính quyền địa 
phương cũng ít được gắn với trách nhiệm 
chính trị. Điều này gia tăng sự lệ thuộc của 
chính quyền địa phương vào chính quyền 
trung ương ngay cả trong các quyết định cụ 
thể về quản lý, sử dụng tài sản, trong khi 
chính quyền trung ương không phải lúc nào 
cũng nắm bắt được thực tiễn địa phương.
Việc giám sát đối với quản lý, sử 
dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa 
phương hiện nay chủ yếu được thực hiện 
bằng cơ chế hành chính, thông qua thanh 
tra và kiểm tra hành chính. Vai trò giám 
sát của nhân dân chủ yếu được thực hiện 
bởi cơ chế đại diện, thông qua Hội đồng 
nhân dân, chưa hình thành cơ chế giám 
sát cộng đồng. Hơn nữa, do thiếu cơ sở là 
trách nhiệm giải trình của chính quyền địa 
phương trước người dân nên việc giám sát 
khó có thể đạt hiệu quả.
Như vậy, ở Việt Nam hiện nay, pháp 
luật về quản lý và sử dụng tài sản công ở 
cấp chính quyền địa phương chủ yếu dựa 
vào cơ chế hành chính. Mặc dù áp dụng cơ 
chế hành chính là cần thiết. Tuy nhiên, việc 
chỉ chú trọng vào yêu cầu tuân thủ, chưa 
chú ý đến phát huy vai trò chủ động của 
chính quyền địa phương cũng như chưa 
chú ý phát huy vai trò của người dân địa 
phương với tư cách là thành phần của sở 
hữu toàn dân và là người trực tiếp tương tác 
với các tài sản công tại địa phương có thể 
coi là điểm thiếu sót trong cơ chế về quản 
lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền 
địa phương hiện nay.
Những bất cập nêu trên phần nào lý 
giải cho những vấn đề nổi cộm phát sinh 
trong thực tiễn quản lý, sử dụng tài sản 
công ở cấp chính quyền địa phương, được 
6. Viện Khoa học pháp lý, Báo cáo Đề tài cấp Bộ: Quản lý và sử dụng tài sản của chính quyền địa phương 
hiện nay ở Việt Nam: Những vấn đề pháp lý đặt ra, Bộ Tư pháp (2020).
phản ánh khá nhiều trên các phương tiện 
thông tin đại chúng, bao gồm tình trạng 
tham nhũng, đặc biệt là việc tham nhũng 
liên quan đến quản lý, sử dụng đất đai; tình 
trạng khai thác tài nguyên tràn lan, trong đó 
có nạn phá rừng; tình trạng lãng phí trong 
quản lý tài sản công Đáng chú ý, những 
vụ việc được phát hiện chủ yếu thông qua 
hoạt động thanh tra, kiểm tra của cơ quan 
cấp trên, ít có trường hợp là kết quả của 
việc người dân lên tiếng. Do vậy, thời điểm 
phát hiện thường khá muộn và hậu quả khó 
khắc phục6. Những vấn đề này có thể được 
giảm thiểu nếu những bất cập về mặt pháp 
lý như trên được khắc phục, bởi khi đó trách 
nhiệm của chính quyền trước người dân địa 
phương rõ ràng hơn và người dân có cơ chế 
đầy đủ hơn để hưởng lợi cũng như tham gia 
một cách hữu hiệu vào quá trình quản lý và 
sử dụng tài sản công tại địa phương.
4.	Hoàn	 thiện	 pháp	 luật	 về	 quản	 lý,	 sử	
dụng	tài	sản	công	ở	cấp	chính	quyền	địa	
phương	ở	Việt	Nam
Những phân tích ở trên chỉ ra rằng, việc 
hoàn thiện pháp luật về quản lý và sử dụng 
tài sản công ở cấp chính quyền địa phương 
ở Việt Nam cần đi từ cách tiếp cận. Theo 
đó, pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản 
công cần mở rộng cách tiếp cận ở cả góc độ 
dân sự (chú ý đến các cơ chế đảm bảo thực 
thi quyền dân sự của chủ sở hữu và các 
cơ chế về trách nhiệm dân sự) và chính trị 
(chú ý đến mối quan hệ giữa người dân địa 
phương và chính quyền địa phương trong 
quản lý, sử dụng tài sản công) bên cạnh 
các quy tắc mang tính hành chính. Trên cơ 
sở cách tiếp cận đa diện này, các quy định 
về thẩm quyền, chế độ trách nhiệm và cơ 
chế giám sát có thể được hoàn thiện theo 
hướng sau:
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
124 Số 03 + 04 (427 + 428) - T2/2021
- Về mặt thẩm quyền
Việc hoàn thiện pháp luật về thẩm 
quyền quản lý và sử dụng tài sản công ở 
cấp chính quyền địa phương phải được 
thực hiện trên cơ sở phân định quyền và 
trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong 
quản lý, sử dụng tài sản công của chính 
quyền địa phương, bao gồm chính quyền 
trung ương, chính quyền địa phương các 
cấp, toàn dân với tư cách chủ sở hữu và 
cộng đồng dân cư địa phương với tư cách 
là thành viên sở hữu. Trong đó, chính	
quyền	 trung	ương tập trung vào vai trò 
hoạch định chính sách, nguyên tắc quản lý, 
sử dụng tài sản và thiết lập các định mức 
quản lý, sử dụng tài sản. Chính	quyền	địa	
phương	cấp	trung	gian đảm bảo sự thống 
nhất về quản lý tài sản trong phạm vi địa 
phương và đảm bảo phù hợp với chính 
sách tài sản chung của quốc gia và ra quyết 
định về quản lý, sử dụng đối với các tài sản 
công có giá trị ở cấp mình quản lý. Chính	
quyền	cấp	cơ	 sở có vai trò quản lý, bảo 
vệ, theo dõi tình trạng tài sản và những 
biến động của tài sản, đồng thời ra quyết 
định về việc quản lý, sử dụng các tài sản 
thuộc thẩm quyền ở cấp cơ sở theo hướng 
phát huy giá trị, phù hợp với chính sách và 
lợi ích chung của quốc gia và lợi ích của 
người dân địa phương. 
Nhân dân với tư cách là người chủ sở 
hữu thực sự về mặt pháp lý được thụ hưởng 
các lợi ích do việc quản lý, sử dụng tài sản 
công mang lại trong điều kiện cho phép, 
được giám sát, phản biện và nêu ý kiến về 
quản lý, sử dụng các tài sản công nói chung 
và được tham gia vào quá trình ra quyết 
định đối với việc quản lý, sử dụng các tài 
sản có ý nghĩa quốc gia.
Người dân địa phương với tư cách là 
thành viên của chủ sở hữu và là những người 
trực tiếp tương tác với các tài sản công tại 
địa phương không chỉ được tạo điều kiện tối 
đa để thụ hưởng các tài sản này và gắn các 
lợi ích này với việc được trao quyền trong 
việc giám sát, phản biện, bày tỏ ý kiến cũng 
như tham gia vào quá trình ra quyết định 
đối với việc quản lý, sử dụng tài sản thuộc 
địa phương quản lý.
Để đảm bảo các quy định về thẩm 
quyền được xây dựng một cách phù hợp, 
cần phân định rõ các loại hình tài sản, bao 
gồm tài sản được giao cho chính quyền địa 
phương với tư cách là điều kiện đảm bảo 
để thực thi nhiệm vụ (trụ sở, phương tiện 
làm việc, ngân sách hành chính) và tài sản 
với tư cách là nguồn lực để đầu tư cho các 
nhiệm vụ kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội 
tại địa phương (xây dựng các công trình 
hạ tầng đô thị, nông thôn, nguồn lực thực 
hiện chính sách xã hội) và các tài sản là tài 
nguyên thiên nhiên, di sản văn hoá tại địa 
phương (bao gồm cả các tài sản chưa được 
giao quản lý, tài sản mới được phát hiện, 
tìm thấy).
- Về chế độ trách nhiệm
Các quy định về chế độ trách nhiệm 
cần bao hàm cả các trách nhiệm về mặt 
dân sự và chính trị bên cạnh trách nhiệm 
hành chính. Do sự đa diện của vấn đề quản 
lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền 
địa phương, việc kết hợp các chế độ trách 
nhiệm là cần thiết để đảm bảo hiệu lực và 
hiệu quả đối với hoạt động này.
- Về cơ chế giám sát
Đồng bộ với các quy định về thẩm 
quyền và chế độ trách nhiệm, các quy định 
về cơ chế giám sát trong quản lý, sử dụng 
tài sản công ở cấp chính quyền địa phương 
cần đảm bảo phát huy được vai trò của giám 
sát của người dân thông qua cơ chế giám sát 
của cộng đồng. Cần có cơ chế phù hợp để 
đảm bảo người dân có thể thực thi hiệu quả 
quyền giám sát việc quản lý, sử dụng tài sản 
công ở cấp chính quyền địa phương 
Chúc Mừng Năm Mới
LẬP PHÁP
VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP THUỘC UỶ BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI
Số 03+04 (427+428)
Tháng 2/2021
Xuân Tân Sửu
TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 35 NGÔ QUYỀN - HOÀN KIẾM - HÀ NỘI *Tel: 0243.2121204/0243.2121206 *Email: nclp@quochoi.vn *