Tạp chí Nghiên cứu lập pháp - Số 02 (426) - Tháng 1/2021

với định hướng về việc phát triển 
một “vùng lõi của vùng kinh tế trọng điểm”, 
“khu đô thị sáng tạo, tương tác cao” 
2. Những yêu cầu đặt ra đối với cơ quan 
hành chính nhà nước trong chính quyền 
thành phố Thủ Đức 
Trước hết, UBND thành phố Thủ Đức 
cần phải được tổ chức phù hợp với điều kiện 
đặc thù của chính quyền thành phố thuộc 
thành phố. 
Thành phố Thủ Đức sẽ được hình thành 
trên cơ sở sáp nhập ba quận ở phía Đông 
Thành phố Hồ Chí Minh. Nhưng sự ra đời 
của UBND thành phố Thủ Đức không nên 
là sản phẩm của một “phép cộng” giản đơn 
giữa UBND quận 2, quận 9 và quận Thủ Đức. 
Bởi chúng ta khó có thể mong đợi nhiều từ 
một công cuộc sáp nhập mang tính cơ học với 
hệ quả tất yếu là một bộ máy nặng nề, đồ sộ. 
Trong khi, quản lý nhà nước đối với đô thị 
6. Khoản 2 Điều 4 Nghị quyết của Quốc hội về chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh. 
đòi hỏi một thiết chế quản lý gọn nhẹ và năng 
động. Do vậy, theo chúng tôi, cần tổ chức lại 
các cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành 
phố Thủ Đức theo hướng tăng cường yếu tố 
“đa ngành, đa lĩnh vực” để một mặt giảm số 
lượng các đầu mối quản lý, mặt khác đảm bảo 
sự liên thông trong quản lý, khắc phục tình 
trạng chồng chéo, trùng lắp đồng thời hạn chế 
những khoảng trống có thể phát sinh từ sự 
giao thoa giữa một số ngành, lĩnh vực. 
Hiện nay, việc tổ chức các cơ quan 
chuyên môn thuộc UBND cấp huyện được 
thực hiện theo Nghị định số 37/2014/NĐ-CP 
ngày 05/5/2014 (đã được sửa đổi, bổ sung một 
số điều bởi Nghị định số 108/2020/NĐ-CP 
ngày 14/9/2020). Điều này cũng đồng nghĩa 
với việc Chính phủ không có quy định đặc 
thù nào dành cho các cơ quan chuyên môn 
thuộc UBND thành phố thuộc thành phố. Cho 
nên, nếu không có gì thay đổi, ra mắt cùng 
với UBND thành phố Thủ Đức sẽ là 10 cơ 
quan chuyên môn được tổ chức gồm: Phòng 
Nội vụ; Phòng Tư pháp; Phòng Tài chính - 
Kế hoạch; Phòng Tài nguyên và Môi trường; 
Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội; 
Phòng Văn hóa và Thông tin; Phòng Giáo dục 
và Đào tạo; Phòng Y tế; Thanh tra Thành phố; 
Văn phòng UBND. Ngoài ra, sẽ có hai cơ 
quan chuyên môn được tổ chức phù hợp với 
tính chất của chính quyền đô thị, đó là Phòng 
Kinh tế (nhằm tham mưu, giúp UBND thành 
phố thực hiện chức năng quản lý nhà nước về 
tiểu thủ công nghiệp; khoa học và công nghệ; 
công nghiệp; thương mại; phòng, chống thiên 
tai) và Phòng Quản lý đô thị (nhằm tham mưu, 
giúp UBND thành phố thực hiện chức năng 
quản lý nhà nước về: Quy hoạch xây dựng, 
kiến trúc; hoạt động đầu tư xây dựng; phát 
triển đô thị; hạ tầng kỹ thuật đô thị, khu công 
nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao; nhà 
ở; công sở; vật liệu xây dựng; giao thông).
Theo chúng tôi, cần phải nghiêm túc tính 
đến yếu tố khoa học, hợp lý trong cách thức 
tổ chức và vận hành của hệ thống các cơ quan 
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
62 Số 02(426) - T1/2021
chuyên môn thuộc UBND thành phố Thủ Đức, 
từ đó mới có thể thiết lập nên một UBND 
thành phố Thủ Đức đủ mạnh và hiệu quả. 
Muốn vậy, không thể không hướng đến các cơ 
quan chuyên môn đa ngành, đa lĩnh vực. Trước 
mắt, có thể sàng lọc, sắp xếp, sáp nhập một số 
phòng phụ trách những ngành, lĩnh vực gần 
gũi nhau, liên quan chặt chẽ với nhau, thường 
xuyên tương tác và hỗ trợ nhau trong quá trình 
tham mưu, giúp UBND thành phố Thủ Đức 
thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với 
ngành, lĩnh vực. Từ sự sắp xếp, thu gọn đó, 
hướng đến việc hình thành hai bộ phận cơ quan 
chuyên môn: Một bộ phận thực thi pháp luật 
(trật tự giao thông, đô thị, xây dựng, quản lý 
quy hoạch) và cung ứng dịch vụ hành chính 
công theo thẩm quyền; các bộ phận khác hoặc 
chuyển về các sở chuyên ngành thuộc UBND 
Thành phố Hồ Chí Minh hoặc tăng cường năng 
lực cho các phường trực thuộc7. Ngoài ra, cần 
tập trung đầu tư cho các cơ quan chuyên môn 
có vai trò, chức năng quan trọng, gắn liền với 
thế mạnh, tiềm năng và mục tiêu phát triển của 
thành phố Thủ Đức, cụ thể như Phòng Kinh 
tế, Phòng Quản lý đô thị, Phòng Tài nguyên 
và Môi trường. Tuy nhiên, đây đều là những 
cơ quan chuyên môn phụ trách đa ngành, đa 
lĩnh vực nên cần phải ưu tiên chỉ tiêu biên chế 
cho những vị trí việc làm có tính chuyên môn 
sâu của các ngành, lĩnh vực trọng yếu được 
xác định là những “mũi nhọn” của thành phố. 
Chẳng hạn, Phòng Kinh tế thuộc UBND thành 
phố Thủ Đức phải tuyển dụng được những 
công chức am tường sâu sắc về khoa học và 
công nghệ, công nghiệp, thương mại; Phòng 
Quản lý đô thị cần phải chiêu mộ được những 
chuyên viên giỏi trong lĩnh vực giao thông, xây 
dựng, hạ tầng đô thị
Hai là, UBND thành phố Thủ Đức cần 
phải được đổi mới về chế độ hoạt động.
7. Lê Thiên Hương (2011), Mô hình tổ chức chính quyền đô thị khi không tổ chức Hội đồng nhân dân, trong 
cuốn “Hiến pháp Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. 
Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.879.
8. Phạm Hồng Thái (2005), Xu hướng dịch chuyển quyền lực trong bộ máy hành chính và vấn đề dân chủ, Tạp 
chí Nhà nước và Pháp luật, số 6, tr. 5.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, 
cũng giống như UBND huyện, thị xã, thành 
phố thuộc tỉnh khác, UBND thành phố Thủ 
Đức hoạt động theo chế độ tập thể lãnh đạo 
kết hợp với đề cao vai trò cá nhân người 
đứng đầu. Chế độ hoạt động này không chỉ 
phát huy được trí tuệ tập thể của UBND - một 
CQHCNN có thẩm quyền chung, quản lý 
toàn diện mọi ngành, mọi lĩnh vực trên phạm 
vi hành chính lãnh thổ mà còn giúp UBND 
xem xét, giải quyết các vấn đề đặt ra một 
cách thận trọng, khách quan. Tuy nhiên, cơ 
chế “thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa 
số” cũng chứa đựng nhiều bất cập, trong đó 
không thể không kể đến hai hạn chế lớn nhất, 
cơ bản nhất và khó khắc phục nhất: một là 
sự thiếu nhanh chóng, kịp thời (do mất nhiều 
thời gian bàn bạc); hai là sự thiếu rõ ràng 
về chủ thể chịu trách nhiệm (do chồng chéo 
về thẩm quyền và lẫn lộn về vai trò giữa tập 
thể UBND và cá nhân người đứng đầu trong 
việc đưa ra các quyết sách quan trọng ở địa 
phương)8. Theo chúng tôi, nếu áp dụng và duy 
trì chế độ hoạt động này cho UBND thành 
phố Thủ Đức, những mong đợi của chúng ta 
về sự phát triển mang tính đột phá mà chính 
quyền thành phố thuộc thành phố có thể tạo 
ra sẽ khó lòng thành hiện thực. Bởi lẽ, dù có 
tăng cường thẩm quyền cho người đứng đầu, 
UBND thành phố Thủ Đức vẫn là một thiết 
chế quản lý mang tính tập thể, quyết định các 
vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn 
theo phương thức làm việc tập thể là chủ đạo. 
Trong khi đó, quản lý nhà nước ở thành phố 
Thủ Đức cần phải thích ứng kịp thời với tốc 
độ phát triển nhanh chóng, mạnh mẽ của một 
địa phương vốn được định hướng để trở thành 
một “khu đô thị sáng tạo, tương tác cao”, 
“khu kinh tế động lực mới của thành phố Hồ 
Chí Minh trong tương lai”, “cực tăng trưởng 
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
Số 02(426) - T1/2021 63
mạnh mẽ nhất, lớn nhất của thành phố và khu 
vực”9...; cần phải có đủ sự chủ động và sự độc 
lập cần thiết trong việc đề ra các quyết sách 
táo bạo, mới mẻ; cần có những chỉ đạo, điều 
hành quyết đoán, dứt khoát, mau lẹ... Nghĩa 
là, cần đến một chế độ hoạt động mà ở đó đòi 
hỏi dấu ấn cá nhân mạnh mẽ của người “đứng 
mũi chịu sào”, đảm bảo sự minh bạch, rạch 
ròi trong việc quy kết trách nhiệm và luôn xác 
định được địa chỉ chịu trách nhiệm cuối cùng. 
Đó chính là chế độ thủ trưởng. 
Theo chúng tôi, đối với UBND thành phố 
thuộc thành phố, việc chuyển từ chế độ tập thể 
lãnh đạo kết hợp với đề cao vai trò của người 
đứng đầu sang chế độ thủ trưởng là điều hoàn 
toàn có thể. Vì hiện nay, UBND làm việc theo 
chế độ tập thể lãnh đạo, thảo luận tập thể và 
biểu quyết theo đa số các vấn đề thuộc nhiệm 
vụ, quyền hạn của UBND. Tuy nhiên, UBND 
chỉ họp định kỳ mỗi tháng một lần, các phiên 
họp bất thường chỉ được triệu tập trong những 
trường hợp nhất định theo quyết định của Chủ 
tịch UBND, theo yêu cầu của Chủ tịch UBND 
cấp trên trực tiếp hoặc theo yêu cầu của ít nhất 
một phần ba tổng số thành viên UBND10. Vì 
vậy, vai trò của Chủ tịch UBND gắn liền với 
sự điều hành thường xuyên, trực tiếp các hoạt 
động của UBND. Càng điều hành thường 
xuyên, trực tiếp, mức độ “phủ sóng” và tầm 
ảnh hưởng của Chủ tịch UBND ở địa phương 
càng lớn. Ngoài ra, Chủ tịch UBND còn giữ 
tiếng nói chi phối, quyết định trong Thường 
trực UBND, trong tập thể UBND, thậm chí 
là “linh hồn” của UBND. Bởi lẽ, về lý thuyết, 
tại phiên họp của UBND, với phương thức 
“thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số”, 
các thành viên của UBND và Chủ tịch UBND 
bình đẳng với nhau về lá phiếu nhưng trên thực 
tế người đứng đầu các cơ quan chuyên môn 
9. Theo Thành ủy Thành phố Hồ Chí Minh, Đề án thành lập thành phố Thủ Đức, tháng 8 năm 2020.
10. Khoản 2 Điều 113 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)
11. Bùi Thị Ngọc Mai (2016), Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, Nxb. Chính trị 
Quốc gia Sự thật, Hà Nội, tr. 51 - tr. 62.
12. Nguyễn Hữu Đổng (2015), Vấn đề “nguyên tắc tập trung dân chủ” trong tổ chức, hoạt động của Đảng và 
Nhà nước, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 10 (290), tr. 10.
đồng thời là thành viên UBND đều do Chủ 
tịch UBND bổ nhiệm, điều động, luân chuyển, 
cách chức, kỷ luật nên thật không dễ dàng để lá 
phiếu của họ hoàn toàn độc lập với lá phiếu của 
Chủ tịch UBND. Vậy thì tại sao không chuyển 
đổi chế độ hoạt động của UBND sang chế độ 
thủ trưởng? Trong khi điều này có ý nghĩa vô 
cùng quan trọng đối với việc chính danh hóa 
vị thế, vai trò, ảnh hưởng của người đứng 
đầu trong CQHCNN ở địa phương, đồng thời 
xác định chủ thể chịu trách nhiệm về toàn bộ 
hoạt động của UBND trước Nhân dân, trước 
HĐND cùng cấp và trước pháp luật. Với chế 
độ thủ trưởng, tình trạng chồng chéo về thẩm 
quyền giữa tập thể UBND và người đứng đầu 
UBND sẽ được khắc phục. UBND là một khối 
thống nhất dưới sự điều hành thông suốt của 
Chủ tịch UBND. Và Chủ tịch UBND rõ ràng 
phải phát huy tối đa tinh thần trách nhiệm của 
người đứng đầu (hiểu theo nghĩa tích cực) và 
sẵn sàng chịu trách nhiệm (hiểu theo nghĩa tiêu 
cực), bao gồm cả trách nhiệm chính trị, trách 
nhiệm pháp lý và trách nhiệm đạo đức về việc 
thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của UBND11. 
Sự đùn đẩy trách nhiệm sẽ không có cơ hội 
để tiếp tục, vì vỏ bọc an toàn mang tên “trách 
nhiệm tập thể” sẽ biến mất, thay vào đó là sự 
minh bạch của trách nhiệm cá nhân12. 
Ba là, cần phải mở rộng thẩm quyền cho 
Chủ tịch UBND thành phố thuộc thành phố. 
Cùng với việc chuyển đổi chế độ hoạt 
động của UBND sang chế độ thủ trưởng, 
cần phải điều chỉnh thẩm quyền của Chủ 
tịch UBND thành phố Thủ Đức để đảm bảo 
sự tương xứng. Hiện nay, như đã đề cập ở 
trên, Chủ tịch UBND thành phố Thủ Đức 
có thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều 
động, luân chuyển, biệt phái, khen thưởng, kỷ 
luật, đình chỉ công tác Chủ tịch, Phó Chủ tịch 
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
64 Số 02(426) - T1/2021
UBND các phường trực thuộc, người đứng 
đầu và cấp phó của người đứng đầu các cơ 
quan chuyên môn thuộc UBND thành phố 
thuộc thành phố. Tuy nhiên, thẩm quyền này 
chỉ được thực hiện sau khi HĐND cùng cấp 
tiến hành bầu, bãi nhiệm các ủy viên UBND. 
Nói cách khác, tuy là người ra quyết định 
bổ nhiệm đối với các Trưởng phòng nhưng 
thực ra, Chủ tịch UBND thành phố thuộc 
thành phố không có thẩm quyền lựa chọn các 
thành viên UBND như lựa chọn một “ê kíp” 
ăn ý cho mình trong quá trình thực hiện chức 
năng, nhiệm vụ. Điều này sẽ không phù hợp 
với mô hình UBND hoạt động theo chế độ 
thủ trưởng. Do vậy, theo chúng tôi, cần tăng 
cường thẩm quyền cho Chủ tịch UBND thành 
phố thuộc thành phố về tổ chức bộ máy và 
nhân sự. Trước mắt, nếu chúng ta lựa chọn 
những bước đi thận trọng, chắc chắn thì có 
thể điều chỉnh theo hướng: Cho phép Chủ tịch 
UBND thành phố thuộc thành phố đề nghị 
nhân sự để HĐND phê chuẩn các chức danh 
Phó Chủ tịch và các Ủy viên UBND, sau đó 
Chủ tịch UBND thành phố thuộc thành phố ra 
quyết định bổ nhiệm các thành viên này vào 
vị trí thủ trưởng các cơ quan chuyên môn cấp 
huyện. Trường hợp lựa chọn hướng đi mạnh 
mẽ hơn, theo chúng tôi, cần chuyển giao thẩm 
quyền quyết định nhân sự (như là một phần 
của chức năng quyết định những vấn đề quan 
trọng của địa phương) từ HĐND sang Chủ 
tịch UBND thành phố thuộc thành phố, tức là 
chỉ quy định HĐND cùng cấp bầu ra Chủ tịch 
UBND thành phố thuộc thành phố, còn nhân 
sự UBND do Chủ tịch toàn quyền quyết định. 
Bên cạnh đó, việc tăng cường thẩm quyền 
cho UBND và Chủ tịch UBND thành phố 
thuộc thành phố cần gắn liền với xu hướng đẩy 
mạnh phân cấp quản lý13. Nếu UBND và Chủ 
tịch UBND thành phố Thủ Đức chỉ nhận được 
sự phân cấp quản lý từ chính quyền Thành phố 
Hồ Chí Minh thì e rằng, những mục tiêu mà 
thành phố trong thành phố hướng đến sẽ chỉ là 
13. Vũ Thư (2014), Phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền và những vấn đề đặt ra, Tạp chí Quản lý nhà 
nước, số 222, tr.12.
những kỳ vọng xa xôi. Vì vậy, UBND và Chủ 
tịch UBND thành phố Thủ Đức cần phải được 
trao thêm quyền hạn trong lĩnh vực tài chính 
ngân sách, lĩnh vực đầu tư công, quyền chủ 
động quyết định các vấn đề về hạ tầng kỹ thuật, 
giao thông đô thị, thu hút đầu tư, phòng, chống 
kẹt xe, ngập nước... để họ có đủ công cụ pháp 
lý thực thi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của 
mình, đáp ứng yêu cầu ngày càng phức tạp của 
quản lý nhà nước đối với đô thị hiện đại.
Bốn là, cần tăng cường mối quan hệ giữa 
UBND thành phố thuộc thành phố với UBND 
các phường trực thuộc.
Đây là mối quan hệ giữa CQHCNN 
cấp trên trực tiếp với CQHCNN cấp dưới. 
Và theo nguyên tắc tập trung dân chủ - một 
trong những nguyên tắc cơ bản chi phối tổ 
chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta, 
cơ quan cấp dưới phải phục tùng cơ quan 
cấp trên nhằm đảm bảo thẩm cấp hành chính, 
đảm bảo trật tự kỷ cương trong hệ thống hành 
chính nhà nước. Điều này càng cần được nhấn 
mạnh trong chính quyền thành phố Thủ Đức, 
nơi không tổ chức HĐND phường, UBND 
phường hoạt động theo chế độ thủ trưởng và 
Chủ tịch UBND phường do Chủ tịch UBND 
thành phố thuộc thành phố bổ nhiệm, miễn 
nhiệm, điều động, luân chuyển, tạm đình chỉ 
công tác, khen thưởng, kỷ luật... Tuy nhiên, 
trong mối quan hệ này, cần chú ý hai khuynh 
hướng: thứ nhất, UBND thành phố thuộc 
thành phố buông lỏng quản lý để mặc UBND 
các phường tùy tiện thực thi quyền lực nhà 
nước; thứ hai, UBND thành phố thuộc thành 
phố can thiệp thái quá, buộc UBND phường 
hoàn toàn phụ thuộc vào CQHCNN cấp trên 
trong quá trình điều hành, quản lý, giải quyết 
các vấn đề ở địa phương. Vì vậy, UBND thành 
phố Thủ Đức cần phải chú trọng yếu tố hài 
hòa trong mối quan hệ với chính quyền các 
phường trực thuộc. Có như vậy, chính quyền 
đô thị ở thành phố Thủ Đức mới có thể hoạt 
động thống nhất, đồng bộ và hiệu quả. 
TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 35 NGÔ QUYỀN - HOÀN KIẾM - HÀ NỘI *Tel: 0243.2121204/0243.2121206 *Email: nclp@quochoi.vn *