Hoàn thiện kiểm toán công tác quản lý, sử dụng “đất ở không hình thành đơn vị ở”

ện tích dự án 
khoảng 1.411,2 ha đã được UBND tỉnh Khánh Hòa 
cho phép chuyển mục đích sử dụng đất thương 
mại, dịch vụ (có thời hạn sử dụng) sang đất ở với 
diện tích khoảng 297,8 ha. Tại Việt Nam hiện nay, 
việc cấp sổ đỏ cho các căn hộ condotel là một vấn 
đề khó. Nguyên nhân trước hết xuất phát từ các 
quy định pháp luật đất đai. Điều 10, Luật Đất đai 
năm 2013 đã phân loại đất căn cứ vào mục đích sử 
dụng. Condotel thuộc nhóm đất phi nông nghiệp, 
cụ thể là đất thương mại, dịch vụ. Vì vậy, nếu cấp 
sổ hồng với mục đích sử dụng là đất ở cho các căn 
hộ condotel thì sẽ dẫn đến xung đột trong quy định 
pháp luật.
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 9Số 144 - tháng 10/2019
Về thời hạn sử dụng, mặc dù chủ đầu tư cam kết 
với người mua sẽ được cấp giấy chứng nhận quyền 
sở hữu nhà ở tức sở hữu lâu dài, hay nói cách khác 
là vô thời hạn nhưng phải khẳng định condotel 
không phải là nhà ở được xây trên đất ở mà đây là 
loại đất nhà nước giao quyền sử dụng vào mục đích 
kinh doanh du lịch. Theo đó, tại Khoản 3, Điều 126 
Luật Đất đai về thời hạn giao đất có quy định: Cho 
thuê đất đối với các tổ chức để thực hiện các dự án 
đầu tư là không quá 50 năm và được gia hạn thêm. 
Điều này có nghĩa, dự án khu du lịch nghỉ dưỡng, 
căn hộ condotel thuộc đối tượng được sử dụng đất 
có thời hạn, theo dự án.
Bên cạnh đó là sự khác biệt lớn về quản lý, sử 
dụng giữa căn hộ chung cư để ở và căn hộ condotel. 
Các căn hộ condotel được xây dựng như một căn 
hộ chung cư, với tiện ích, tính năng để sử dụng như 
một căn hộ, chính vì lẽ đó sẽ nảy sinh tâm lý được 
sở hữu căn hộ condotel như sở hữu căn hộ chung 
cư. Sự khác biệt quá lớn trong việc quản lý, sử dụng, 
tính pháp lý giữa hai loại hình này là nguyên nhân 
lớn dẫn đến việc khó cấp sổ hồng cho condotel. 
Mặt khác, quy hoạch sử dụng đất của tỉnh Khánh 
Hòa đến năm 2020 và Kế hoạch sử dụng đất 5 năm 
kỳ đầu (2015-2020) tỉnh Khánh Hòa chưa cụ thể rõ 
vấn đề này. Việc công nhận quyền sử dụng đất chịu 
ràng buộc của quy hoạch kế hoạch sử dụng đất. 
Việc bố trí đất ở (không hình thành đơn vị ở) trong 
các dự án tại Khu du lịch là sự vận dụng kết hợp 
các quy định của Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật 
Nhà ở của địa phương. Việc condotel là đất kinh 
doanh dịch vụ nhưng hiện nay được cấp sổ hồng 
đất ở sẽ không phù hợp với quy hoạch sử dụng đất.
Thực trạng kiểm toán công tác quản lý, sử dụng 
đất ở không hình thành đơn vị ở qua kết quả kiểm 
toán của Kiểm toán nhà nước Khu vực VIII
Thời gian qua, Kiểm toán nhà nước khu vực 
VIII đã thực hiện 01 cuộc kiểm toán chuyên đề về 
công tác quản lý và sử dụng đất khu du lịch Bắc bán 
đảo Cam Ranh, tỉnh Khánh Hòa và 02 nội dung 
kiểm toán về đất đai đô thị được lồng ghép trong 
quá trình kiểm toán ngân sách địa phương năm 
2016 và năm 2017 tại tỉnh Khánh Hòa. Các cuộc 
kiểm toán này nhằm đánh giá việc tuân thủ pháp 
luật trong việc giao đất, cho thuê đất, thu tiền sử 
dụng đất, tiền cho thuê đất khu đô thị; triển khai 
thực hiện dự án, khu đô thị; bán, chuyển nhượng 
quyền sử dụng đất và tài sản hình thành từ dự án 
khu đô thị và đánh giá hiệu quả sử dụng đất đô 
thị. Đánh giá tính hiệu quả của việc thực hiện dự 
án khu đô thị, tác động của dự án tới kinh tế, xã 
hội, giao thông, môi trường. Thông qua kiểm toán, 
kiến nghị về điều chỉnh sửa đổi các văn bản quy 
định quản lý về giao đất, thu tiền sử dụng đất, triển 
khai thực hiện dự án; bán, chuyển nhượng quyền 
sử dụng đất và tài sản hình thành từ dự án và xem 
xét, xử lý trách nhiệm của các tổ chức cá nhân có 
liên quan đến các sai phạm.
Qua kiểm toán chúng tôi nhận thấy một số tồn 
tại như sau:
Thứ nhất, về chính sách pháp luật của Nhà 
nước. Nhiều quy định về đất ở không hình thành 
đơn vị ở chưa theo kịp với thực tiễn hoặc thậm chí 
chưa được ban hành. Nhiều quy định của pháp luật 
về nội dung kiểm toán còn chưa thống nhất, chưa 
đồng bộ với các quy định chuyên ngành như pháp 
luật về nhà ở, về quy hoạch xây dựng, kinh doanh 
bất động sản, Luật Du lịch... nên gây ra nhiều khó 
khăn cho Kiểm toán nhà nước nói riêng và các cơ 
quan thanh tra, kiểm tra khác nói chung.
Hiện các cơ quan quản lý nhà nước, giới chuyên 
gia địa ốc và giới đầu tư vẫn đang tranh luận về tính 
pháp lý của loại hình đất ở không hình thành đơn 
vị ở. Hiện có hai luồng quan điểm về đất ở không 
hình thành đơn vị ở: Một là đất ở không hình thành 
đơn vị ở là một dạng bất động sản nhà ở. Theo các 
quy định pháp luật hiện hành ở Việt Nam, cấm sử 
dụng căn hộ nhà ở cho các mục đích khác, ngoài 
mục đích để ở. Và pháp luật cũng chưa công nhận 
“đất ở không hình thành đơn vị ở” là nhà ở. Hai là 
đất ở không hình thành đơn vị ở là một dạng bất 
động sản kinh doanh, thương mại. Như vậy, không 
NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN10 Số 144 - tháng 10/2019
thể cấp giấy chứng nhận cho từng căn hộ riêng 
lẻ mà cấp cho toàn bộ dự án. Do đó, các cơ quan 
chính quyền không biết dựa vào đâu để cấp “sổ đỏ” 
cho các sản phẩm này.
Thứ hai, sự phối hợp giữa Kiểm toán nhà nước 
và các địa phương cũng như giữa các cơ quan quản 
lý nhà nước còn nhiều vướng mắc. Trong vấn đề 
kiểm toán đất đai nói riêng và kế hoạch kiểm toán 
nói chung thì HĐND cấp tỉnh, thành phố trực 
thuộc trung ương chưa quan tâm sâu sắc và đóng 
góp ý kiến đối với Kiểm toán toán nhà nước. Vấn 
đề đất đai hết sức phức tạp và chủ yếu liên quan 
đến chính sách của lãnh đạo UBND tỉnh, thành 
phố nên đâu đó vẫn có hiện tượng chỉ đạo chưa kịp 
thời, sát sao của lãnh đạo UBND tỉnh, thành phố. 
Do vậy, việc kiểm toán cũng gặp khá nhiều khó 
khăn. Đối với các Sở, ban, ngành thuộc tỉnh: Vấn 
đề đất đai liên quan đến nhiều thời kỳ và thường 
hồ sơ khá nhiều, ảnh hưởng đến việc cung cấp hồ 
sơ kiểm toán. 
Bên cạnh đó, sự phối hợp giữa cơ quan quản lý 
nhà nước và các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm 
toán để nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng đất ở 
không hình thành đơn vị ở là chưa tốt thậm chí 
có thể nói việc thanh tra, xử lý tình trạng vi phạm 
pháp luật đối với các dự án đất ở không hình thành 
đơn vị ở còn yếu. Trong bối cảnh tình trạng vi 
phạm pháp luật về đất đai tại các địa phương ngày 
càng phức tạp nhưng chính quyền địa phương chưa 
có những biện pháp xử lý hiệu quả, dứt điểm dẫn 
đến khiếu kiện, tranh chấp kéo dài. Việc thanh tra, 
kiểm tra ngay tại từng cơ quan quản lý và thanh tra, 
kiểm tra, kiểm toán chưa được thực hiện thường 
xuyên. Việc xử lý những vi phạm chưa kịp thời và 
kiên quyết, chưa thực sự công khai, minh bạch, làm 
giảm tính nghiêm minh của pháp luật.
Thứ ba, việc thực hiện kiểm toán dự án đất ở 
không hình thành đơn vị ở chủ yếu được thực 
hiện theo hướng lồng ghép trong các cuộc kiểm 
toán ngân sách địa phương. Hệ thống cơ sở dữ liệu 
cũng chưa đầy đủ và việc hướng dẫn cách thức xây 
dựng tiêu chí kiểm toán còn nhiều hạn chế nhất 
định, điều này gây khó khăn cho kiểm toán viên 
trong việc thu thập thông tin để lựa chọn chủ đề và 
xác định nội dung, tiêu chí kiểm toán. Kiểm toán 
nhà nước chưa xây dựng hệ thống mẫu biểu, hồ sơ 
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 11Số 144 - tháng 10/2019
kiểm toán đối với lĩnh vực khá đặc thù này. Đây 
cũng là lĩnh vực kiểm toán mang tính chuyên sâu 
nên còn nhiều hạn chế về nhân lực, các tài liệu đào 
tạo chưa đề cập hoặc đề cập rất ít về loại hình bất 
động sản “đất ở không hình thành đơn vị ở” để các 
kiểm toán viên có thể học tập, nghiên cứu trao đổi.
Giải pháp hoàn thiện kiểm toán công tác quản 
lý, sử dụng đất ở không hình thành đơn vị ở
Hoàn thiện các quy định về hệ thống chính 
sách, pháp luật liên quan
Chính phủ cần nghiên cứu điều chỉnh, sửa 
đổi luật và các văn bản pháp luật có liên quan về 
condotel mà trước hết là phải thống nhất khái niệm, 
quy định tỷ lệ đất xây dựng condotel trong từng dự 
án, thủ tục hành chính... Trên thực tế, condotel là 
một thuật ngữ mới, được sử dụng phổ biến nhưng 
lại chưa có trong quy định hiện hành. Trong khi đó, 
nhiều địa phương đã áp dụng triển khai, thực hiện 
mạnh mẽ các dự án này nhằm mục đích cấp quyền 
sử dụng đất lâu dài cho người mua. Việc nghiên 
cứu, bổ sung vào luật pháp là hết sức cần thiết và 
cấp bách. Việc bổ sung khái niệm, thống nhất về 
tỷ lệ sẽ tạo thuận lợi, chủ động cho doanh nghiệp 
ngay từ khi triển khai dự án, xác định cụ thể nguồn 
thu ngân sách nhà nước đối với từng loại đất trong 
dự án. Đồng thời, giảm thủ tục hành chính, thời 
gian chuyển đổi từ đất thương mại dịch vụ sang đất 
ở không hình thành đơn vị ở cho cả cơ quan nhà 
nước và doanh nghiệp.
Theo chúng tôi, đối với các dự án condotel gắn 
với mục đích sử dụng đất cho hoạt động du lịch, 
nghỉ dưỡng, giải pháp tốt nhất là các dự án đã triển 
khai xây dựng và đưa vào giao dịch trên thị trường 
thì chủ đầu tư buộc phải thực hiện chuyển đổi mục 
đích sử dụng đất từ “đất dịch vụ” sang “đất ở”. Sau 
khi hoàn thành nghĩa vụ tài chính cho Nhà nước 
tương tự như các trường hợp chuyển đổi mục đích 
sử dụng khác, dự án condotel sẽ được cấp giấy 
chứng nhận quyền sử dụng đất ở và khu condotel 
phải trở thành khu dân cư. Trong trường hợp này 
các condotel này sẽ không phải là khách sạn nữa, 
mà trở thành khu dân cư, khu chung cư do đó phải 
tuân thủ các quy định về quản lý nhà ở.
Đối với các dự án được cấp giấy phép nhưng 
chưa triển khai xây dựng hoặc chưa đưa ra giao 
dịch trên thị trường thì cần đưa các căn hộ condotel 
về đúng bản chất của nó. Tức là phải đưa về loại 
hình đất kinh doanh dịch vụ du lịch đồng thời điều 
chỉnh hợp đồng mua bán căn hộ thành hợp đồng 
thuê căn hộ. Không nên vì tình thế bắt buộc mà 
sáng tạo nên những khái niệm mâu thuẫn như “Đất 
ở không hình đơn vị ở”. Hay nói cách khác là vẫn 
giữ nguyên theo Luật Đất đai hiện tại là đất thương 
mại dịch vụ với thời hạn sử dụng 50 - 70 năm, chủ 
đầu tư được chuyển nhượng quyền sử dụng đất 
trong thời hạn hoạt động của dự án và người nhận 
quyền được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng 
đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với 
đất trong thời hạn dự án.
Ngoài ra, cần ban hành quy chuẩn kỹ thuật và 
quy chế vận hành các công trình xây dựng trên đất 
ở không hình thành đơn vị ở bởi lẽ về quy chuẩn 
kỹ thuật, hiện nay, cơ bản các dự án condotel đang 
thiết kế theo tiêu chuẩn khách sạn. Việc ban hành 
quy chuẩn kỹ thuật riêng cho các condotel phù hợp 
với mục đích, yêu cầu sử dụng của các sản phẩm 
bất động sản này là hết sức cần thiết.
Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước
Thứ nhất, cần hoàn thiện phân cấp về quản lý 
đất đai nói chung và các dự án đất ở không hình 
thành đơn vị ở nói riêng. Việc phân cấp trong quản 
lý nhà nước về đất đai phải đảm bảo quản lý thống 
nhất, hiệu lực, hiệu quả và không chồng chéo; vừa 
đảm bảo quyền quản lý thống nhất của Trung ương, 
vừa đảm bảo quyền chủ động của địa phương theo 
các quy định của pháp luật. Công tác quy hoạch đất 
đai đối với các dự án đất ở không hình thành đơn vị 
ở phải được quản lý thống nhất trong cả nước sao 
cho quy hoạch vùng, địa phương phải tuân thủ quy 
hoạch quốc gia, kể cả trong nội dung quy hoạch 
cũng như trong điều chỉnh và tổ chức thực hiện.
Thứ hai, cần kiện toàn đội ngũ cán bộ, công 
chức ngành địa chính ở các cấp, nâng cao trình độ 
NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN12 Số 144 - tháng 10/2019
chuyên môn, nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ, công 
chức ngành địa chính để có thể bắt kịp xu hướng 
thời đại với việc luôn có những sản phẩm bất động 
sản mới và cách xử lý như thế nào.
Thứ ba, cần hoàn thiện công tác quy hoạch và 
kế hoạch sử dụng đất đối với các dự án đất ở không 
hình thành đơn vị ở, thực hiện theo đúng quy định 
của luật đất đai. Theo đó, cần làm tốt công tác thống 
kê, kiểm kê đất định kỳ để các cấp chính quyền địa 
phương và trung ương có thể nắm chắc thực trạng 
sử dụng quỹ đất để thực hiện việc quản lý, sử dụng 
đất tiết kiệm, làm cơ sở để hoạch định các chủ 
trương, chính sách cho phù hợp. Đồng thời, cần 
làm tốt công tác giao đất, đấu giá quyền sử dụng 
đất để không làm thất thu cho ngân sách nhà nước.
Hoàn thiện tổ chức kiểm toán
Kiểm toán nhà nước cần xây dựng hệ thống 
mẫu biểu đối với hoạt động kiểm toán việc quản lý, 
sử dụng đất ở không hình thành đơn vị ở trên cơ sở 
vận dụng hệ thống mẫu biểu hồ sơ của Kiểm toán 
nhà nước gắn với tính đặc thù của cuộc kiểm toán 
này, đặc biệt chú ý đến các mẫu biểu hồ sơ để thu 
thập bằng chứng kiểm toán.
Kiểm toán nhà nước có thể nghiên cứu đổi mới 
tổ chức đoàn kiểm toán công tác quản lý, sử dụng 
đất ở không thành đơn vị ở theo hướng kiểm toán 
chuyên sâu, thành lập những đoàn kiểm toán hoặc 
nhóm kiểm toán có quy mô nhỏ để từ đó rút kinh 
nghiệm cho những lần sau. Tuy nhiên, việc tổ chức 
của Đoàn kiểm toán vẫn phải tuân thủ theo Quy 
chế tổ chức và hoạt động của Đoàn kiểm toán do 
Kiểm toán nhà nước ban hành.
Kiểm toán nhà nước cần tăng cường ứng dụng 
công nghệ thông tin vào hoạt động kiểm toán công 
tác quản lý, sử dụng đất ở không hình thành đơn 
vị ở. Các kiểm toán viên cần có những công cụ hỗ 
trợ về công nghệ thông tin để có thể tiếp cận được 
đối tượng kiểm toán một cách hiệu quả, đặc biệt là 
các phần mềm về quản lý đất đai. Đồng thời cần 
tổ chức đào tạo nâng cao năng lực chuyên môn 
và kinh nghiệm kiểm toán cho các kiểm toán viên 
trước khi tham gia kiểm toán đất ở không hình 
thành đơn vị ở. Ngoài ra, việc tổ chức kiểm toán 
chuyên đề trên quy mô rộng có sự phối hợp giữa 
các Kiểm toán nhà nước chuyên ngành và Kiểm 
toán nhà nước khu vực để có sự đồng bộ trong 
công tác tổ chức và hoạt động chuyên môn.
Trong bối cảnh mở rộng hợp tác quốc tế, Kiểm 
toán nhà nước cần đẩy mạnh tăng cường trao đổi, 
nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài trong kiểm 
toán việc quản lý, sử dụng đất ở không hình thành 
đơn vị ở để từ đó chắt lọc, áp dụng vào điều kiện 
thực tiễn ở Việt Nam.
Tăng cường phối hợp giữa cơ quan thanh tra, 
kiểm tra, kiểm toán
Kiểm toán nhà nước cần tăng cường phối hợp 
với các cơ quan quản lý và các cơ quan có chức năng 
thanh tra, kiểm toán. Hiện nay, trong phân công, tổ 
chức triển khai thực hiện các nhiệm vụ liên quan 
đến đất đai còn chia cắt, chồng chéo hoặc có những 
khoảng trống giữa cơ quan quản lý và các cơ quan 
thanh tra, kiểm tra, kiểm toán làm giảm hiệu lực 
quản lý đất đai nói chung và các dự án đất ở không 
hình thành đơn vị ở. Cần có sự phối hợp giữa cơ 
quan Kiểm toán nhà nước và các cơ quan thanh tra, 
kiểm tra khác để vừa đảm bảo hiệu lực quản lý đất 
đai tại các dự án đất ở không hình thành đơn vị ở 
mà vẫn không chồng chéo, gây phiền hà đến đơn vị 
được thanh, kiểm tra.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa 
Việt Nam năm 2013;
2. Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015;
3. Các Luật, Bộ luật liên quan;
4. Các báo cáo kiểm toán đã phát hành;
5. Các Nghị định của Chính phủ, Thông tư của 
các Bộ, liên bộ;
6. Quy chuẩn xây dựng Việt Nam QCXDVN 
01:2008/BXD (được Bộ Xây dựng ban hành 
theo Quyết định số 04/2008/QĐ-BXD ngày 
03/4/2008).