Hoàn thiện cơ chế, chính sách để các doanh nghiệp nhà nước vận hành theo cơ chế thị trường gắn với thực thi cam kết về doanh nghiệp nhà nước trong các FTA thế hệ mới

iều kiện thị trường cạnh tranh 
công bằng, thông tin phản ánh điều kiện hoạt động doanh nghiệp có thể có được từ cạnh 
tranh, qua đó khắc phục vấn đề thông tin bất cân xứng; Lin và cộng sự (1998) tin rằng thành 
công của doanh nghiệp không liên quan đến hình thức sở hữu doanh nghiệp, mà sự cạnh tranh 
đầy đủ và công bằng là tiền đề cho hiệu quả hoạt động doanh nghiệp. 
Theo OECD (2019), Nhà nước thường đóng vai trò kép, vừa là cơ quan điều tiết thị 
trường vừa là chủ sở hữu DNNN có hoạt động kinh doanh, đặc biệt là trong các ngành mới 
được nới lỏng kiểm soát và tư nhân hóa một phần. Do vậy việc tách bạch hành chính hoàn 
toàn giữa chức năng sở hữu và trách nhiệm điều tiết thị trường là điều kiện tiên quyết cơ bản 
để tạo ra sân chơi bình đẳng cho các DNNN và công ty tư nhân, và tránh bóp méo cạnh tranh. 
Trường hợp khác, DNNN được sử dụng như một công cụ của chính sách phát triển ngành dễ 
dẫn tới xung đột lợi ích giữa chính sách phát triển ngành và chức năng sở hữu của nhà nước, 
đặc biệt là khi công tác quản lý chính sách phát triển ngành và chức năng sở hữu được giao 
cho cùng một cơ quan chức năng hoặc một bộ chuyên ngành phụ trách. Việc tách bạch chính 
sách phát triển ngành và quyền sở hữu sẽ giúp phân định rõ vai trò của nhà nước với tư cách 
là chủ sở hữu, và tạo điều kiện cho xác định mục tiêu cũng như giám sát hiệu quả hoạt động 
một cách rõ ràng. Để ngăn chặn xung đột lợi ích, cũng cần phải tách chức năng sở hữu khỏi 
bất kỳ cơ quan nhà nước nào có thể là khách hàng hoặc nhà cung cấp chính của DNNN. Đây 
cũng chính là một trong những cam kết về nguyên tắc áp dụng đối với cơ quan Nhà nước 
trong quản lý các DNNN thuộc diện điều chỉnh của EVFTA. 
Để cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN, một trong những quan điểm chỉ 
đạo tại Nghị quyết 12-NQ/TW ngày 13/6/2017, gắn với nhân tố cạnh tranh đã đặt ra là: “DNNN 
hoạt động theo cơ chế thị trường, lấy hiệu quả kinh tế làm tiêu chí đánh giá chủ yếu, tự chủ, tự 
chịu trách nhiệm, cạnh tranh bình đẳng với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác 
theo quy định của pháp luật. Bảo đảm công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của 
DNNN. Tách bạch nhiệm vụ của DNNN sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ thông thường 
và nhiệm vụ của DNNN sản xuất, cung cấp hàng hóa, dịch vụ công ích.” Đối chiếu với các 
FTA thế hệ mới, những cam kết của Việt Nam về DNNN hoàn toàn phù hợp với quan điểm nêu 
trên. Việc thực hiện những giải pháp hiện thực hóa quan điểm trên cũng đồng nghĩa với thực thi 
các cam kết, tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và nâng cao sức cạnh tranh DNNN, sẽ 
giúp cho Việt Nam đạt được những lợi ích kỳ vọng khi tham gia các hiệp định. 
857 
3. Hoàn thiện cơ chế, chính sách để các DNNN vận hành theo cơ chế thị trƣờng gắn với 
thực thi cam kết về DNNN trong các FTA thế hệ mới 
Với quan điểm về cạnh tranh là động lực chính yếu để nâng cao hiệu quả hoạt động 
của DNNN, một trong những điều kiện hàng đầu để đảm bảo một môi trường cạnh tranh bình 
đẳng giữa các thành phần kinh tế là hệ thống pháp luật không phân biệt đối xử, các cơ chế 
chính sách đảm bảo cho thị trường vận hành theo các quy luật thị trường. Hệ thống cơ chế, 
chính sách cần tập trung giải quyết những vấn đề then chốt liên quan đến cạnh tranh như: 
- Thứ nhất: Thực hiện chính sách cạnh tranh bình đẳng giữa các doanh nghiệp trên thị 
trường, nhất là giữa DNNN và doanh nghiệp tư nhân; loại bỏ các quy định, chính sách ngăn 
cản sự tham gia, gia nhập thị trường hàng hóa, lĩnh vực trước đây do Nhà nước độc quyền đầu 
tư (ví dụ:trong lĩnh vực đường sắt, Tổng công ty Đường sắt được trao quyền quản lý toàn bộ 
phần hạ tầng, điều hành giao thông đường sắt đồng thời lại vừa tổ chức kinh doanh vận tải 
đường sắt, dẫn đến thiếu cạnh tranh trong kinh doanh vận tải đường sắt; trong lĩnh vực cung 
ứng điện, Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) với tư cách là người mua điện duy nhất ở cấp 
bán buôn, kết hợp với quy định về giá dẫn đến việc thiếu cạnh tranh trong cung ứng điện; 
hoặc như tại các sân bay từng cho thấy chính sách phân bổ quyền được bay cũng không mang 
tính cạnh tranh, Vietnam Airlines thuộc sở hữu nhà nước có quyền vô hạn trên các tuyến bay 
quốc tế, trong khi quyền của các hãng bay thuê trên các tuyến nội địa chỉ được cấp trên cơ sở 
từng trường hợp). Hạn chế tình trạng sản xuất, kinh doanh khép kín, cục bộ, không minh bạch 
trong DNNN, đặc biệt là trong các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước; cần nghiên cứu 
chính sách quy định để phân biệt rõ giữa lĩnh vực, phạm vi nhà nước độc quyền và DNNN 
độc quyền. 
Bên cạnh việc tạo điều kiện tiếp cận, cạnh tranh bình đẳng giữa các doanh nghiệp trên 
thị trường, đối với các DNNN đang được giao quản lý, khai thác các công trình, dự án kết cấu 
hạ tầng do Nhà nước đầu tư có ý nghĩa quan trọng về kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, 
cần thực hiện đúng nguyên tắc kiểm soát khi cổ phần hóa tại Nghị quyết 12-NQ/TW: “Nhà 
nước thống nhất sở hữu các công trình hạ tầng quan trọng; doanh nghiệp cổ phần hóa, nhà 
đầu tư nhận quyền khai thác chỉ được quyền quản lý, vận hành, khai thác các công trình, dự 
án kết cấu hạ tầng; việc lựa chọn nhà đầu tư, doanh nghiệp phải thực hiện theo Luật Đấu 
thầu, công khai, minh bạch; bảo đảm quốc phòng, an ninh và bảo vệ chủ quyền quốc gia, 
toàn vẹn lãnh thổ”. 
- Thứ hai: Thực hiện theo cơ chế đấu thầu việc thực hiện cung ứng các hàng hóa, dịch 
vụ công; thực hiện lựa chọn cạnh tranh, công khai. Thực hiện việc áp dụng hình thức đấu 
thầu, đặc biệt là đấu thầu rộng rãi, hạn chế tối đa việc thực hiện theo hình thức giao nhiệm vụ, 
Nhà nước đặt hàng. Trường hợp giao nhiệm vụ, Nhà nước đặt hàng phải công khai lý do, 
minh bạch đơn giá định mức, khối lượng công việc, kết quả thực hiện, trách nhiệm và quyền 
lợi của DNNN, doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư được giao nhiệm vụ, đặt hàng. Điều này 
là phù hợp theo khuyến nghị của OECD: “Khi DNNN kết hợp hoạt động kinh tế và mục tiêu 
chính sách công, phải duy trì chuẩn mực cao về minh bạch và công bố thông tin liên quan đến 
858 
cơ cấu chi phí và doanh thu, cho phép phân bổ cho các lĩnh vực hoạt động chính.” và “Các 
chi phí liên quan đến mục tiêu chính sách công phải được nhà nước tài trợ và công bố.” 
(OECD, 2019b) 
Hiện nay, mặc dù phạm vi đối tượng áp dụng đấu thầu cung cấp sản phẩm, dịch vụ 
công đối với doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, tổ chức, đơn vị có chức năng cung 
ứng sản phẩm, dịch vụ công phù hợp với yêu cầu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công của Nhà 
nước; tuy nhiên việc chưa có quy định bắt buộc mà chỉ khuyến khích áp dụng hình thức đấu 
thầu dẫn tới việc lạm dụng phương thức giao nhiệm vụ, đặt hàng của cơ quan quản lý nhà 
nước, hạn chế tính cạnh tranh trong cung ứng sản phẩm, dịch vụ công. Vì vậy, cần phải quy 
định nguyên tắc chỉ được thực hiện đặt hàng, giao nhiệm vụ cung ứng sản phẩm, dịch vụ công 
khi không thể thực hiện được phương thức đấu thầu (trừ những trường hợp đặc thù liên quan 
đến an ninh, quốc phòng,... chỉ có thể thực hiện giao nhiệm vụ hoặc đặt hàng thì phải được 
quy định công khai). Quy định các Bộ, địa phương trách nhiệm công khai danh mục các hàng 
hóa, dịch vụ công thực hiện đấu thầu, đặt hàng, giao nhiệm vụ; xây dựng và ban hành tiêu 
chuẩn, định mức làm cơ sở xác định giá thành, chi phí thực hiện. 
- Thứ ba: Thực hiện đa dạng hóa hình thức sở hữu đối với các doanh nghiệp có vốn 
nhà nước đầu tư, đẩy mạnh cổ phần hóa DNNN; qua đó thay đổi về quản trị doanh nghiệp, 
hạn chế sự can thiệp hành chính của Nhà nước, tháo gỡ tình trạng khép kín, độc quyền. 
Tại quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi như Việt Nam, với đặc thù phát triển nền kinh 
tế thị trường theo định hướng XHCN, vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước được thực hiện 
thông qua vai trò của DNNN là lực lượng nòng cốt của kinh tế nhà nước, dẫn dắt, tạo động 
lực phát triển đối với nền kinh tế. Do đó, các DNNN luôn có được những lợi thế nhất định 
trong việc tiếp cận các nguồn lực nhà nước, tín dụng, đất đai, tài nguyên, cơ hội đầu tư, kinh 
doanh, tài chính, thuế,...là điều khó tránh khỏi. Việc cấu trúc lại cơ cấu sở hữu doanh nghiệp 
có vốn nhà nước đầu tư, đa dạng hóa hình thức sở hữu sẽ góp phần xoá bỏ sự can thiệp hành 
chính trực tiếp, cũng như hạn chế đối xử bất bình đẳng với doanh nghiệp thuộc các thành 
phần kinh tế khác. Bên cạnh đó, với việc đa dạng hóa hình thức sở hữu DNNN sẽ huy động 
được sức mạnh của các thành phần kinh tế khác, đặc biệt các yếu tố về quản trị, công nghệ 
cũng như động lực gia tăng hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp vì mục tiêu kinh tế. Việc 
đẩy mạnh cổ phần hóa DNNN, kể cả các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước cũng sẽ 
tháo gỡ tình trạng khép kín, độc quyền,hạn chế tình trạng sản xuất, kinh doanh khép kín, cục 
bộ, không minh bạch trong DNNN. 
Một vấn đề cần lưu ý liên quan đến chính sách đa dạng hóa hình thức sở hữu đối với 
các doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư đó là thực hiện chính sách cấu trúc sở hữu Nhà 
nước đảm bảo Nhà nước chủ động, tự quyết việc nắm giữ quyền chi phối doanh nghiệp đối 
với những ngành nghề, lĩnh vực then chốt, thiết yếu; các trường hợp khác để thị trường tự 
quyết định, điều chỉnh. Hiện nay, theo quy định hiện hành phân thành ba nhóm (Thủ tướng 
Chính phủ, 2016): (i) Nhóm ngành nghề, lĩnh vực Nhà nước nắm giữ từ 65% vốn điều lệ trở 
lên; (ii) Nhóm ngành nghề, lĩnh vực Nhà nước nắm giữ trên 50% đến dưới 65% vốn điều lệ ; 
859 
(iii) Nhóm ngành nghề, lĩnh vực còn lại không quy định bắt buộc Nhà nước nắm giữ trên 50% 
vốn điều lệ. Tuy nhiên, quy định trên còn hạn chế:(i) Tỷ lệ quy định Nhà nước nắm giữ vốn 
điều lệ từ 65% trở lên đối với một số ngành nghề, lĩnh vực với phạm vi còn lớn, không thu hút 
tối đa được các nguồn lực tư nhân tham gia. (ii) Việc quy định cơ cấu cứng và nhiều mức 
khung cấu trúc sở hữu Nhà nước dẫn tới sự bị động, bó buộc của doanh nghiệp có vốn nhà 
nước đầu tư khi thực hiện thay đổi cơ cấu vốn nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh 
nghiệp. Theo OECD, khuôn khổ pháp lý và quản lý phải cho phép DNNN linh hoạt trong thay 
đổi cơ cấu vốn khi việc này là cần thiết để đạt được mục tiêu của doanh nghiệp. 
Vì vậy, thay vì quy định ba nhóm như hiện tại, Nhà nước chỉ nên quy định, phân chia 
thành hai nhóm doanh nghiệp Nhà nước chi phối hay không chi phối khi sắp xếp, cổ phần hóa 
DNNN: doanh nghiệp Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ và doanh nghiệp có vốn nhà 
nước đầu tư còn lại. Về nguyên tắc, sau cổ phần hóa DNNN, việc xác định cấu trúc sở hữu 
như thế nào sẽ do thị trường quyết định. Việc kiểm soát doanh nghiệp của Nhà nước sẽ thông 
qua cơ chế người đại diện vốn chủ sở hữu Nhà nước, qua đó định hướng hoạt động doanh 
nghiệp gắn với những mục tiêu đầu tư khác của Nhà nước ngoài mục tiêu hiệu quả kinh tế, 
đặc biệt các doanh nghiệp Nhà nước nắm quyền chi phối đối với những ngành nghề, lĩnh vực 
then chốt, thiết yếu. Việc kiểm soát của Nhà nước cần đảm bảo định hướng mục tiêu đầu tư 
của Nhà nước, song cũng phải đảm bảo cơ chế thị trường; do đó Nhà nước phải xác định các 
ưu tiên đầu tư và nhận thức rõ sự đánh đổi gắn liền với các ưu tiên đầu tư sẽ được giải quyết 
như thế nào (thí dụ như giữa cung cấp dịch vụ công cộng hay bảo đảm việc làm với giá trị của 
cổ đông), tôn trọng sự độc lập của Hội đồng Quản trị và tránh can thiệp sâu vào các vấn đề 
điều hành. 
- Thứ tư: Hoàn thiện các quy định pháp lý tăng cường tính công khai, minh bạch thông 
tin về hoạt động của các doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư, đặc biệt là các doanh nghiệp 
Nhà nước nắm giữ cổ phần chi phối. Quy định các thông tin bắt buộc phải công bố đối với các 
doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư, không kể doanh nghiệp đã niêm yết hay chưa niêm yết. 
Theo hướng dẫn của (OECD, 2019b): “DNNN phải hoạt động minh bạch như các công ty đại 
chúng. Cho dù DNNN có pháp nhân thế nào và dù chưa niêm yết, mọi DNNN phải báo cáo theo 
các tiêu chuẩn kế toán và kiểm toán tốt nhất.”, vì vậy việc áp dụng chung cơ chế công khai, 
minh bạch về hoạt động của doanh nghiệp là thông lệ quốc tế tốt. Ngoài ra, trong mối quan hệ 
trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước với cơ quan quản lý cần minh bạch, công 
khai trách nhiệm giải trình qua đó có sự giám sát chặt chẽ từ các cơ quan quản lý nhà nước, 
người dân và thị trường. Việc công khai, minh bạch hoạt động của doanh nghiệp và trách 
nhiệm giải trình trong quản trị doanh nghiệp sẽ tạo niềm tin của thị trường vào doanh nghiệp, 
cùng với những tín hiệu tích cực vốn có của việc nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp sẽ lại 
giúp cho doanh nghiệp có những lợi thế nhất định trên thị trường cạnh tranh. Việc thông tin 
về hoạt động của DNNN thiếu tường minh trong nhiều năm qua đã tạo nên ấn tượng không 
tốt của thị trường về tính minh bạch trong hoạt động của DNNN, cũng như trách nhiệm giải 
trình về những vi phạm trong quản trị doanh nghiệp gây ra những hậu quả thua lỗ. 
860 
4. Kết luận 
Trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, việc Việt Nam tham gia các 
FTA thế hệ mới là một xu hướng tất yếu. Các hiệp định này hàm chứa nhiều quy định và cam 
kết mới sẽ tạo ra cho Việt Nam nhiều cơ hội phát triển, song cũng đặt ra không ít thách thức 
cần vượt qua. Một trong những điểm mới cam kết tại các FTA thế hệ mới là về DNNN, với 
yêu cầu chung về DNNN hoạt động theo cơ chế thị trường, cạnh tranh bình đẳng với các 
thành phần kinh tế khác, minh bạch hóa thông tin trong hoạt động. Vì vậy, với quan điểm 
cạnh tranh là động lực chính yếu để nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN, bài viết đã đề 
xuất và thảo luận bốn khuyến nghị hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách xoay quanh yếu tố 
cạnh tranh, gắn với thực thi cam kết về DNNN trong các FTA thế hệ mới. 
TÀI LIỆU THAM KHẢO 
1. Bộ Công thương (2018), Hiệp định CPTPP,  
2. Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII (2017), Nghị quyết số 12-NQ/TW Hội 
nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và 
nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước, ban hành ngày 03 tháng 6 năm 2017. 
3. Lin Justin Yifu, Fang Cai và Zhou Li (1998), Competition, policy burdens, and state-
owned enterprise reform, Tạp chí The American Economic Review, Số 88(2),Trang: 422-427. 
4. Martin Stephen và David Parker (1997), The impact of privatization: ownership and 
corporate performance in the United Kingdom, Nhà xuất bản Routledge, 
5. OECD (2019), Hướng dẫn của OECD về Quản trị Công ty trong Doanh nghiệp 
Nhà nước: Ấn bản 2015, OECD Publishing, Paris/ICF, Washington, 
DC, https://doi.org/10.1787/04467b1a-vi. 
6. Thủ tướng Chính phủ (2016), Quyết định số 58/2016/QĐ-TTg về Tiêu chí phân loại 
doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp có vốn nhà nước và Danh mục doanh nghiệp nhà nước 
thực hiện sắp xếp giai đoạn 2016 - 2020, ban hành ngày 28 tháng 12 năm 2016 
7. Vickers John (1995), Concepts of competition, Tạp chí Oxford Economic Papers, 
Số 47(1),Trang: 1-24 
8. VCCI (2019), Văn kiện hiệp định EVFTA, EVIPA và các tóm tắt từng chương, 
tung-chuong.