Một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác quản lý dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BT qua công tác kiểm toán của kiểm toán nhà nước chuyên ngành IV

g vận tải theo hình thức hợp đồng BOT và 
BT có ảnh hưởng nhiều đến xã hội, đời sống dân 
sinh. Do vậy, để hài hòa lợi ích giữa các bên nhà 
nước, người dân và nhà đầu tư cũng như tạo sự 
đồng thuận cao là khó khăn.
* Nguyên nhân chủ quan
- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều 
chỉnh hình thức đầu tư này chưa hoàn thiện, chưa 
phù hợp điều kiện Việt Nam và thông lệ quốc tế. 
- Cơ chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT 
và BT khá phức tạp, phương thức tổ chức thực hiện 
các dự án chịu sự điều chỉnh của nhiều luật chuyên 
ngành như đầu tư, đất đai, xây dựng... nên việc phối 
hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương và cơ quan liên 
quan trong xây dựng, ban hành các văn bản hướng 
dẫn còn chậm so với yêu cầu thực tiễn đặt ra, chưa 
chủ động trong phối hợp với nhà đầu tư trong quá 
trình triển khai thi công và khai thác dự án.
- Các cơ quan quản lý nhà nước thiếu kinh 
nghiệm quản lý và việc phối hợp giữa các cơ quan, 
đơn vị chưa thực sự hiệu quả. 
- Nhiều nhà đầu tư chưa am hiểu sâu về dự án 
đầu tư công trình giao thông vận tải theo hình thức 
hợp đồng BOT và BT, chưa xem xét lượng hóa rủi 
ro, đồng thời hạn chế về kinh nghiệm quản lý đầu 
tư, vận hành khai thác.
- Dữ liệu đầu vào chưa chuẩn xác dẫn đến 
một số dự án chưa lường hết được những khó 
khăn trong thực tế về địa chất, địa mạo, công tác 
giải phóng mặt bằng nên tiến độ của dự án phải 
điều chỉnh.
3. Giải pháp nâng cao chất lượng công tác 
quản lý dự án đầu tư công trình giao thông vận 
tải theo hình thức hợp đồng BOT và BT
3.1. Giải pháp về các chính sách có liên quan 
đến quản lý dự án 
- Tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật về 
dự án đầu tư công trình giao thông vận tải theo 
hình thức hợp đồng BOT và BT. Trong đó, cần quy 
định chặt chẽ về tiêu chí lựa chọn dự án để đầu tư 
theo hình thức hợp đồng BOT và BT để làm căn cứ 
quyết định chủ trương đầu tư các dự án cho phù 
hợp; quy định chặt chẽ về trình tự, thủ tục đấu thầu 
lựa chọn nhà đầu tư, trách nhiệm, nghĩa vụ của các 
bên liên quan, hạn chế tối đa hình thức chỉ định 
thầu, tăng cường áp dụng đấu thầu cạnh tranh một 
cách công khai, minh bạch; nghiên cứu quy định 
mức vốn chủ sở hữu để bảo đảm năng lực nhà đầu 
tư và cách xác định lợi nhuận của nhà đầu tư phù 
hợp với tính chất, đặc điểm của từng nhóm dự án, 
làm cơ sở đàm phán hợp đồng với nhà đầu tư để 
bảo đảm cho việc quản lý, kiểm tra và kiểm soát.
- Ban hành các thông tư hướng dẫn chi tiết về 
các nội dung liên quan đến tài chính của hoạt động 
đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT và BT, như: 
Phí sử dụng đường bộ, định mức hoặc hướng dẫn 
phương pháp xác định một số chi phí phát sinh 
trong quá trình khai thác, sử dụng công trình và 
chỉ số giá thị trường phù hợp với điều kiện thực tế; 
thủ tục, thời hạn thanh toán, quy trình quyết toán 
toàn bộ hợp đồng trong đó nêu rõ định kỳ xác định 
chi phí vận hành khai thác. Hướng dẫn xác định cụ 
thể chi phí quản lý trong quá trình khai thác, phù 
hợp với đặc điểm dự án, điều kiện vùng, miền để 
kiểm soát chi phí giá thành hiệu quả hơn. Ngoài ra, 
cần rà soát, điều chỉnh quy định về hệ thống định 
mức kinh tế - kỹ thuật về khảo sát, thiết kế và xây 
dựng công trình. 
- Hoàn thiện mẫu hợp đồng BOT, quy định chi 
tiết về quyền, nghĩa vụ của Chính phủ và nhà đầu 
tư, tài chính và thuế, thiết kế và thi công, chi phí 
giải phóng mặt bằng, vận hành, thời gian thu phí, 
mức phí, giá trị quyết toán của hợp đồng, diễn biến 
thay đổi lưu lượng xe, đất đai, các thỏa thuận bảo 
đảm, bảo lãnh, thủ tục thiết kế và kiểm tra... 
- Công khai quy hoạch giao thông vận tải. Trên 
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 33Số 142 - tháng 8/2019
cơ sở quy hoạch được phê duyệt lập danh sách 
các dự án giao thông vận tải đường bộ cần kêu 
gọi vốn đầu tư từ các nhà đầu tư. Các dự án này 
được nghiên cứu, chuẩn bị đầy đủ, đặc biệt là về 
phương án tài chính để đảm bảo cho việc huy động 
vốn hiệu quả. Thông qua công tác lựa chọn nhà đầu 
tư để lựa chọn được các nhà đầu tư có tiềm lực về 
tài chính và công nghệ để có thể tiến hành đầu tư 
mà không quá phụ thuộc vào sự biến động của thị 
trường bên ngoài. Hợp đồng với nhà đầu tư cần 
được đàm phán chi tiết, đầy đủ, dự trù được những 
tình huống phát sinh và cách thức giải quyết, các 
chế tài khi xảy ra tranh chấp.
Đối với các dự án đầu tư công trình giao thông 
vận tải theo hình thức hợp đồng BOT và BT chỉ 
áp dụng đối với các tuyến đường mới để bảo đảm 
quyền lựa chọn cho người dân, không đầu tư các 
dự án cải tạo, nâng cấp các tuyến đường độc đạo 
hiện hữu. Việc lựa chọn nhà đầu tư, nhà thầu phải 
thực hiện đấu thầu công khai, minh bạch theo quy 
định của pháp luật, hạn chế tối đa chỉ định thầu. 
Quy định và thực hiện đầy đủ việc công khai, minh 
bạch các thông tin về dự án để thuận tiện cho người 
dân giám sát.
- Hoàn thiện cơ chế chính sách về quản lý định 
mức, đơn giá và chi phí đầu tư xây dựng, quản lý 
giá xây dựng (do đây là cơ sở để quản lý vốn đầu tư 
xây dựng công trình):
+ Đối với các định mức mới, chưa có trong hệ 
thống định mức thì cần có hướng dẫn cụ thể để có 
thể dễ triển khai, phù hợp với thực tế dự án.
+ Xây dựng một hệ thống thông tin về định 
mức, giá cả, các thông tin về chi phí xây dựng. 
Hình thành các ngân hàng dữ liệu về chi phí đầu tư 
xây dựng phù hợp với yêu cầu quản lý vốn đầu tư 
một cách thuận lợi và có hiệu quả.
3.2. Giải pháp về hoàn thiện tổ chức bộ máy 
quản lý và nâng cao năng lực, trình độ và phẩm 
chất của đội ngũ cán bộ quản lý dự án đầu tư công 
trình giao thông vận tải
- Nghiên cứu, ứng dụng công nghệ thông tin và 
phương pháp quản lý hiện đại nhằm nâng cao năng 
suất, hiệu quả trong tổ chức xây dựng, quản lý, khai 
thác kết cấu hạ tầng giao thông; tăng cường hợp 
tác trong và ngoài nước về phát triển nguồn nhân 
lực, khoa học công nghệ, đẩy mạnh việc thuê các tổ 
chức tư vấn quốc tế có năng lực, kinh nghiệm xây 
dựng các phương án thí điểm nhượng quyền khai 
thác kết cấu hạ tầng giao thông.
- Nâng cao năng lực, trình độ và phẩm chất của 
đội ngũ cán bộ. Tăng cường đội ngũ cán bộ làm 
công tác chuyên môn trên các lĩnh vực quản lý dự 
án công trình giao thông vận tải. Việc bố trí cán bộ 
cả về số lượng, chất lượng và chuyên môn phải dựa 
trên cơ sở cơ cấu và chức năng quản lý theo luật 
định. Để nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ quản 
lý dự án đầu tư công trình giao thông vận tải cần:
+ Xây dựng tiêu chuẩn đánh giá đội ngũ cán 
bộ cho từng vị trí công tác như: Lãnh đạo, quản 
lý chung; xây dựng lập kế hoạch vốn; lập và thẩm 
định dự toán; kiểm soát thanh, quyết toán vốn đầu 
tư, kiểm tra, thanh tra tài chính các dự án đầu tư; 
kiểm toán.
+ Đánh giá đội ngũ cán bộ quản lý về số lượng 
và chất lượng để phân loại cụ thể: Loại đạt chuẩn 
và chưa đạt chuẩn, đồng thời có kế hoạch cụ thể 
về tuyển dụng, đào tạo và đào tạo lại, bố trí sắp 
xếp hợp lý đội ngũ cán bộ công chức trong bộ máy 
quản lý.
- Chú trọng công tác đào tạo cán bộ quản lý dự 
án đầu tư công trình giao thông vận tải:
+ Việc đào tạo đội ngũ cán bộ cần chú ý một 
cách toàn diện, cả về chuyên môn, nghiệp vụ, 
chính trị, đạo đức, ngoại ngữ... đặc biệt là những 
kiến thức liên quan đến quản lý dự án, đảm bảo 
cho họ vừa có kiến thức về xã hội, vừa có kiến thức 
về kinh tế, kỹ thuật. Cán bộ khi thực hiện nhiệm vụ 
cần đảm bảo tính chuyên nghiệp, chuyên môn hóa, 
đáp ứng yêu cầu công tác.
TÖØ LYÙ LUAÄN ÑEÁN THÖÏC TIEÃN
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN34 Số 142 - tháng 8/2019
+ Thực hiện bồi dưỡng cán bộ lãnh đạo kế cận, 
cán bộ quản lý về kiến thức, năng lực thực tế, nắm 
vững chức năng nhiệm vụ của đơn vị, có thể tham 
mưu hoạch định chính sách.
- Có chính sách đảm bảo thu nhập, cải thiện đời 
sống cho đội ngũ cán bộ, công nhân. Đồng thời, tăng 
cường thanh tra, giám sát, khen thưởng và kỷ luật 
thích đáng đối với đội ngũ cán bộ vi phạm kỷ luật.
- Nâng cao tinh thần trách nhiệm của đội ngũ 
cán bộ quản lý, đặc biệt là trách nhiệm của người 
đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước. Những người 
này có trách nhiệm giải trình và chịu trách nhiệm 
trước những vấn đề tiêu cực nảy sinh trong quá 
trình quản lý của mình từ khi có chủ trương đầu tư 
đến khi hoàn thành dự án đầu tư. Với những hành 
vi làm thất thoát vốn đầu của Nhà nước như quyết 
định đầu tư sai, quản lý đầu tư lỏng lẻo, sự thông 
đồng giữa các nhà thầu với tư vấn giám sát, bắt tay 
nhau giữa các nhóm lợi ích để tham ô, tham nhũng, 
lãng phí cần nghiêm trị và thu hồi tài sản về để 
bù đắp thiệt hại cho Nhà nước.
3.3. Nâng cao năng lực kiểm tra, kiểm soát và 
thanh tra 
Để công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát công 
tác quản lý dự án đầu tư được thuận lợi, mang lại 
hiệu quả cao, việc xây dựng và áp dụng các chế tài 
xử lý các hành vi vi phạm của các cá nhân và tập 
thể là hết sức cần thiết. Nó có tác dụng răn đe, góp 
phần chống các hành vi tham nhũng và thiếu trách 
nhiệm gây thất thoát, lãng phí nguồn vốn, ảnh 
hưởng đến hiệu quả quản lý và thực hiện các dự án 
đầu tư công trình giao thông vận tải theo hình thức 
hợp đồng BOT và BT. Các giải pháp được đưa ra:
- Tiến hành rà soát lại các chế tài cụ thể để thực 
hiện kiểm tra, giám sát, quản lý chặt chẽ quá trình 
thực hiện, bố trí kế hoạch đầu tư đối với dự án hạ 
tầng giao thông đường bộ. Cần quy định cụ thể 
hơn nhiệm vụ và quyền hạn, trách nhiệm của các 
cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình triển 
khai dự án. 
- Tăng cường chế độ báo cáo giám sát, đánh giá 
đầu tư gắn trách nhiệm của người có thẩm quyền 
với trách nhiệm thực hiện chế độ báo cáo giám sát 
của các cơ quan quản lý. Quy định trách nhiệm 
cá nhân đối với người có thẩm quyền quyết định 
đầu tư, xử lý kỷ luật đồng thời xử phạt hành chính 
trong lĩnh vực kế hoạch và đầu tư nếu không chấp 
hành đúng quy định về báo cáo giám sát. Việc thực 
hiện nghiêm túc chế độ báo cáo giám sát, đánh giá 
đầu tư giúp các bộ, ngành phân tích đánh giá đúng 
tình hình thực hiện đầu tư xây dựng hạ tầng giao 
thông đường bộ nhằm có phương án chỉ đạo điều 
hành một cách phù hợp, để sửa đổi, bổ sung kịp 
thời cơ chế chính sách. Gắn trách nhiệm cụ thể, rõ 
ràng, quy định hình thức và mức xử lý đối với cá 
nhân, tổ chức nếu làm lãng phí, thất thoát vốn đầu 
tư tại các dự án đầu tư giao thông vận tải.
 - Nâng cao chất lượng thanh tra, tránh nể 
nang, khép kín, thiếu khách quan khi thực hiện 
nhiệm vụ thanh tra các dự án đầu tư công trình 
giao thông vận tải. Có chế tài xử lý nghiêm những 
hành vi dung túng cho sai phạm. Kiểm toán nhà 
nước và các cơ quan thanh tra, kiểm tra tài chính 
cần tăng cường công tác chuyên môn nghiệp vụ để 
thẩm định, đối chiếu, so sánh, phát hiện và ngăn 
chặn kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật. Xử 
phạt thật nghiêm các trường hợp chi sai mục đích, 
không đúng khối lượng, đơn giá... Kiên quyết thẩm 
định lại những dự án không hiệu quả; không bố trí 
vốn những dự án không đủ thủ tục đầu tư; không 
phê duyệt dự án nếu không xác định được nguồn 
vốn thực thiện cho việc đầu tư mới...
- Cần xác định rõ chức năng, nhiệm vụ kiểm 
tra, kiểm soát, giám sát: Phân chia chức năng này 
làm 2 loại là kiểm tra thường xuyên theo định kỳ 
và kiểm tra đột xuất khi có dấu hiệu vi phạm. Đối 
với kiểm tra thường xuyên, định kỳ cần thực hiện 
theo kế hoạch. Chức năng kiểm tra thường xuyên 
chỉ nên giao cho cơ quan chủ quản, cơ quan Thanh 
tra và cơ quan Kiểm toán nhà nước. Tất cả các cuộc 
kiểm tra đều phải nằm trong kế hoạch thống nhất.
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 35Số 142 - tháng 8/2019
- Nâng cao vai trò giám sát của cộng đồng (đại 
diện là Mặt trận Tổ quốc), các đoàn thể, hiệp hội, 
cơ quan báo chí đối với hoạt động đầu tư xây dựng 
hạ tầng giao thông vận tải đường bộ, nhằm phát 
hiện, ngăn chặn, phòng, chống, tham nhũng, thất 
thoát, lãng phí ngân sách, tiền và tài sản nhà nước: 
Cần có cơ chế khuyến khích, khen thưởng; tuyên 
truyền để cộng đồng tham gia vào công tác quản lý, 
giám sát quá trình thực hiện đầu tư.
- Xây dựng hệ thống thông tin báo cáo về tình 
hình thực hiện đầu tư tại các đơn vị quản lý nhà 
nước về dự án đầu tư công trình giao thông vận 
tải theo hình thức hợp đồng BOT và BT được kịp 
thời, đầy đủ, chính xác. Khắc phục tình trạng các 
nhà đầu tư không báo cáo kịp thời, đầy đủ về tình 
hình triển khai dự án. Tổ chức con người để thu 
thập, phân tích, tổng hợp thông tin; phân công, 
phân cấp, tổ chức bộ máy thu thập, phân tích và 
tổng hợp thông tin.
- Xây dựng quy trình kiểm tra, kiểm soát trước, 
trong và sau khi thực hiện đầu tư xây dựng công 
trình giao thông vận tải theo hình thức hợp đồng 
BOT và BT:
+ Kiểm soát trước khi thực hiện đầu tư: Trước 
khi đầu tư, việc giám sát được thông qua quá trình 
lập dự án đầu tư, lập kế hoạch vốn đầu tư. Để giám 
sát quá trình này, trước hết cần đưa ra các quy 
định, tiêu chí đánh giá rõ ràng, minh bạch; tạo thế 
chủ động cho công tác giám sát.
+ Kiểm soát trong quá trình thực hiện đầu tư: 
Trong quá trình thực hiện đầu tư, trách nhiệm 
giám sát quản lý vốn đầu tư chủ yếu thuộc về chủ 
đầu tư; cơ quan quản lý nhà nước sẽ thực hiện việc 
thanh tra, kiểm soát khi thấy cần thiết. Việc giám 
sát cũng cần đảm bảo sự thông thoáng tạo điều 
kiện để có thể đẩy nhanh tiến độ dự án.
+ Kiểm soát sau khi quá trình thực hiện đầu tư 
kết thúc: Cần kiểm soát, kiểm tra ngay từ khi thanh 
toán, nâng cao tính pháp lý, trách nhiệm trong từng 
lần thanh toán. Xóa bỏ tâm lý phải chờ đến khi 
quyết toán xong mới kiểm tra và sau khi quyết toán 
nếu xác định ra sai phạm mới xử lý trách nhiệm.
- Đẩy mạnh công tác truyền thông, cung cấp 
thông tin đầy đủ, chính xác, trung thực theo quy 
định của pháp luật về các dự án đầu tư công trình 
giao thông vận tải theo hình thức hợp đồng BOT 
và BT, giải thích và làm rõ mối quan hệ lợi ích giữa 
Nhà nước, nhà đầu tư và người dân đối với các dự 
án, sự cần thiết phải đầu tư dự án theo hình thức 
hợp đồng PPP trong đó có hình thức hợp đồng 
BOT trong bối cảnh nguồn lực từ ngân sách nhà 
nước còn khó khăn để tạo sự đồng thuận, ủng hộ 
và hỗ trợ kiểm tra, giám sát quá trình triển khai 
thực hiện dự án. Cần công khai, minh bạch hóa các 
thông tin về dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng 
BOT để thuận tiện cho người dân giám sát.
kết luận
Trên cơ sở công tác kiểm toán của KTNN 
Chuyên ngành IV và những kiến thức tích lũy của 
bản thân, Tác giả nghiên cứu bài viết với mục đích 
đề ra các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công 
tác quản lý dự án đầu tư công trình giao thông vận 
tải theo hình thức hợp đồng BOT và BT.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước 
Chuyên ngành IV;
2. Hội thảo khoa học “Cơ chế đầu tư BT, những 
vấn đề đặt ra và giải pháp hoàn thiện”;
3. Tọa đàm “Nâng cao chất lượng kiểm toán 
đầu tư xây dựng công trình”;
4. Sai sót giăng đầy Dự án BOT mở rộng Quốc 
lộ 1 qua Quảng Trị - Theo Báo Đầu tư;
5. Bốn vấn đề đặt ra khi thực hiện dự án BOT 
- Theo báo Nhân dân.
Ngày nhận bài: 15/07/2019
Ngày duyệt đăng: 01/08/2019